养老金入市的法律规制探析

　  养老金是关乎全民福祉、社会稳定的大事，稍有不慎就会给人民生活造成损失，也会辜负人民的信任。其所以具有如此特殊性，体现在“养老”二字，顾名思义，它是人们用来养老的钱，是“保命钱”。因此，但凡涉及养老金方面的投资，都应该慎之又慎，以免给社会公众造成损失。
　  随着我国老龄化问题的突出，养老金入市问题也逐渐提上议事日程。2012年3月，广东省政府决定将城镇职工基本养老保险结余资金委托给全国社保基金理事会投资运营，这是我国养老金入市的首例。其实社会各界对于养老金入市有不同的看法，2015年7月，人力资源和社会保障部就关于《养老保险基金投资管理办法》公开征求意见，共收到各界关于养老金入市意见1000多条，其中61%表示支持，31%左右表示反对，剩余8%属于不相关意见。

养老金入市的现实原因

　  养老金入市，是由我国当下的国情客观决定的，目前我国的养老金收支不平衡，缺口越来越大，收益率更是持续低迷。《中国养老金发展报告2012》的统计显示，2011年我国养老金收不抵支的省份有14个，缺口高达767亿。全国城镇职工的基本养老保险个人账户到2011年达到2.5万亿元，但是个人账户中的实有资金仅为2703亿元，空账率高达88%。
　  而且，我国正面临人口老龄化的挑战。根据国际惯例，一个地区或者国家的60岁以上老年人占总人口数10%或者65岁以上老年人口占总人口数7%，就说明这个地区或者国家已经处于老龄化。如果按照这个标准计算的话，我国从2001年开始就已经步入了人口老龄化社会，2001年我国老年人口所占的比例为7.1%。
　  而与此同时，劳动力人口数量却在不断减少。据统计，2014年我国劳动年龄段在16至59岁的人口减少了371万，下降幅度超过2013年，已经连续三年呈下降趋势。预计到2020年我国老年人口将占人口总数的17%，而等到2050年，我国老年人口将约占人口总数的30%以上，养老压力不堪重负。
　  因此，养老金保值增值的需求就成了养老金入市的根本目的。目前的养老金筹资模式包括两种：现收现付制和基金积累制。现收现付制是指将目前在职员工缴纳的养老金用于支付已经退休职工的退休金。而基金积累制是指建立一个自己的个人账户，将企业和职工个人所缴纳的养老金全部存入该个人账户，当职工退休后再以退休金的形式返回给职工个人。
　  从某种意义上讲，现收现付制属于“挪用”职工的养老金，因为它并不是将职工所缴纳的养老金用于支付本人退休以后的退休金，而是用于支付已经退休人员的退休金。具有转移支付的特点，同时也是以支定收。随着人口老龄化程度的不断加重，对这部分资金的“支”的要求肯定会越来越高，需求越来越大，这就意味着在职员工的压力越来越大，负担持续加重，不利于社会的稳定和谐发展，也不利于解决人口老龄化问题。
　  事实上我国从1995年开始，就将这种现收现付的模式逐渐向社会统筹和个人账户相结合模式转变。企业缴纳的养老基金归为社会统筹直接由于支付已经退休的职工的养老金，职工个人缴纳的养老金存入个人账户，用于个人退休以后的养老支出，这种基金积累制的模式无疑对养老金的保值增值提出了要求。
　  目前我国大部分的养老金归属分为两种：一种是银行定期存款，一种用于投资国债。结果显示，这种固定收益类的投资回报率不是很高，据统计从2000年到2014年，全国基本养老保险基金平均年化收益率为2.32%，低于一年期存款利息收益，相比于14年的通胀水平也是低的。中国社会科学院相关人员测算，在过去的20年间，基本养老保险贬值大约1000亿元。提出养老金入市，就是为了解决养老金的贬值问题，从而在此基础上促进养老金的保值增值。对此，国外已经为我们做了很好的示范，广东省也率先进行了探索，实践证明养老金入市对于弥补资金缺口、促进养老金的收支平衡具有积极的作用。

养老金入市的法律规制

　  养老金入市牵涉多方法律关系，只有建立完善的法律体系，从顶层设计上保证养老金投资的安全，才能最终实现养老金的保值增值。纵观国外的养老金入市，建立配套的法律制度是它们的普遍做法。
　  美国颁布了多种法律来保障养老保险制度，包括1935年的《社会保障法案》和1974年的《雇员退休收入保障法》。同样英国在这方面做得也非常好，他们有：《社会保障法》《养老金法》《2007年养老金法案》和《2008年养老金法案》等多部法律来保障自己国家的养老金个人账户的安全。而且，对于养老金入市的监管，国外许多国家都有自己的监管机构，例如美国的雇员福利保障局、英国的职业养老金监管局以及日本为了行使监督权，专门在国民年金基金联合会中设立监事。
　  相比于国外，我国养老金入市才刚刚起步，相关立法方面还不够成熟，但建立和完善相关法律法规已经迫在眉睫，这直接关系到我国养老金入市的进程及结果。我们可以制定统一的《养老基金投资管理法》，对投资机构的资质作出要求，明确他们的权利及相关义务，确定基本的投资目标、投资方针和投资原则，明确投资机构违法后应该承担的相关法律责任，使养老金入市做到有法可依。
　  在我国现有的法律框架中，只有《中华人民共和国社会保险法》第六十九条第一款作了相关规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”同时该法还对基金的监管、监督作出明确的规定，明确我国有权管理运营养老金入市的机构只有全国社会保障基金理事会。
　  首先，对于养老金入市的监管，我国也应该制定相关的法律法规来防止侵占、挪用养老金的行为出现。2015年8月国务院印发的《基本养老保险基金投资管理办法》第十二条明确规定：国家对养老基金投资实行严格监管。第六十七条规定：“国家工作人员在养老基金投资管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究责任。”此外该办法也对养老金入市比例的上限作了明确规定。办法第三十七条第三款规定：“投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。”该办法第四十四条还规定受托机构按照养老基金年度净收益的1%提取风险准备金，专项用于弥补养老基金投资发生的亏损，可以说政府已经在各方面降低了养老金入市的风险。
　  其次，我国的社会保障基金理事会中也有专门的部门和法规对基金运营过程进行监督和管理，但目前我国的养老金还处于省级统筹的阶段，还没有上升到全国统筹的层次，无法实现全国的统一监管，有关监管的法律法规也不是十分健全。这就要求我们在今后的立法过程中，完善监管方面的立法，保障养老金入市的安全性、收益性、流动性。
　  第三，还要确保民众的知情权，增加民众的公众参与。养老金入市关乎民众的基本财产权益，必须让他们清楚自己的钱投资到了什么地方，收益如何，这也有利于规范基金管理公司的行为实现全民监督。只有将投资计划、养老金的运营情况、收益情况等信息定期向监督机构、养老保险基金的参保人及受益人进行披露，才能提高养老金投资的透明度，以便监督机构更好地监督。受益人了解了投资政策、投资组合及投资计划以后，也能够进一步激励他们的投资积极性。
　  总之，养老金入市缘起于我国当下国情的迫切需要，入市的根本目的就是促进养老金的保值增值。然而，如何保证养老金入市的合法性与合理性，如何确保在入市之后不会出现贪腐行为，如何让百姓放心地把自己的养老钱交到政府手中，这些问题都需要政府提前建立有效的监管措施来加以规避。只有从顶层设计上建立相关的法律制度来保证养老金的入市，使养老金入市进行的合理合法，养老金入市的路径才会走得更加顺畅，才能得到民众普遍的支持。
　  （作者系天津财经大学副教授）　　　　　　　　　　　 

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