审执如何分离，才能破解执行难？

　  党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》改革重拳迭出，其中明确提出了执行体制改革的任务：“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”而今，人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）已将这一任务纳入其中，这标志着，深化执行体制改革的探索正式进入实质性阶段。
　  然而，虽然审执分离已成为定局，但是由于《决定》对如何分离未予明确，社会各界对有限分离还是彻底分离,众说纷纭。综合之，主要有两种主流观点：其一，“深化内分”，即，在法院内部深化审判权和执行权的分离；其二，“彻底外分”，即，将执行权从法院彻底分离出去，交给司法行政机关。而从中央司改领导小组已经下发的近五年改革任务分解来看，其改革目标、路径是：在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式；时间要求是：明年出台分离的改革试点方案,后年制定扩大分离试点的意见；牵头单位是：中央政法委和最高法院；负责部门除中央政法委和最高法院外，还把司法部列在其他相关部门之中。由此可见，中央司改领导小组目前似乎是采取了“彻底外分”“分步实施”。
　  那么，将“执行权从法院彻底分离出去，交给司法行政机关”，是否能彻底地打破当前执行难的桎梏，达到改革的目标和追求的效果——解决“执行难”问题呢？

“彻底外分”审执分离模式面临两大难题

　  我认为，还是要理性看待、审慎抉择。因为一旦执行权从法院彻底分离后，如果达不到理想的目标和追求的效果，那就有失于广大民众的期待，也会损害整个司法的权威性。
　  我之所以认为对“彻底外分”这一审执分离模式要理性看待和审慎抉择，是因为这一审执分离模式至少可能带来两方面问题：
　  第一，审执工作难于衔接，导致执行效率降低。因为，这次提出的审执分离中的执行权主要是指人民法院对民事案件和行政案件的强制执行权问题。它包括执行实施权（如执行中的查封、扣押、变卖措施等）和司法审查权（如对执行异议、复议的审查处理和行政非诉执行案的司法审查等）。而司法审查权本质是司法权，只能由法院来行使。因此，执行权外分的只能是指其中的执行实施权，而不能包含司法审查权。那么，在执行实施权外分后，在执行程序的各个环节中，出现被执行人或案外第三人提出执行异议或复议等属于司法审查权处理的事项时，执行实施机构就必须再移交至法院作出司法审查意见和裁定。这样，就可能导致案件当事人在法院和执行实施机构间来回奔波，不仅延长了案件执行的时间，还加大了经济成本，甚至延误执行时机。
　  此外，如将执行权“彻底外分”归行政机关，那么，行政机关实施的执行措施对于被执行人来说，就属于行政诉讼法中的具体行政行为，当被执行人不服时，就可提出行政诉讼。而按照行政诉讼程序还要实行两审终审制，如此的话，那每一个执行案件都有可能转化成一个行政诉讼案件。这样的制度安排显然是不符合司法效率原则的。
　  第二，人力、物力不足，导致执行质量下降。因为，就我国目前司法行政系统的人员来看，多数基层司法局工作人员不熟悉民事执行工作，就算把法院执行局现有执行员全部转入执行实施机构，也不足于胜任如今日益增长的执行案件处理工作。
　  以江西省为例，全省执行局系统现有执行人员中，法官约占50%以上、执行员不到20%、书记员约占10%左右、从事执行工作的司法警察约占10%左右、其他没有职务的执行辅助人员约占10%左右。也就是说，目前执行人员中都是以法官为主要力量，真正实施执行的执行员不多，还有约30%的书记员、司法警察和其他人员只是辅助。有的基层法院虽然主要由执行员承担具体执行实施工作，但执行员年龄普遍偏大，执行效力较低，只能由执行员和司法警察共同完成执行实施工作。如果执行权从法院彻底分离出去，现有50%的法官多数都会选择回到法院的审判岗位，那么，真正能办理执行案的执行人员就所剩无几了。
　  就我国目前司法行政系统的软硬件建设来看，也难与法院系统现有条件相比，达不到切实解决执行难问题的要求。如，整个法院系统经过几十年逐步积累、总结出的解决执行难问题的实践经验和目前为解决“查人找物难”的问题已经建立的覆盖全国的法院网络执行查控系统（任一基层法院都将能通过这个系统查询被执行人在全国范围内的银行存款、房屋等财产信息）。如果将执行权交由司法行政部门，就其利用网络的执行查控系统的缺乏和执行人员数量、素质的不足这两个问题，都极易造成执行质量下降，难于实现实行审执分离这一改革的初衷——切实解决执行难。

设立独立的中国生效法律文书执行总局

　  那么，应当如何深化执行体制改革才能更加合理安排执行权的配置问题呢？我认为，应当加快顶层设计，制订在法院内部深化审判权和执行权分离的改革方案。即，设立相对独立并隶属于最高法院的全国垂直管理的执行机构——中国生效法律文书执行总局，级别可保持不动或升格为副部机构(为体现中央对执行工作的重视，最好能争取升格)；各省（区市）、市、县现有执行局改为某省、某市、某县生效法律文书执行局，级别可保持不动。同时，在各级生效法律文书执行局内设执行警务局（负责执行实施）和司法审查庭（负责对生效法律文书、执行中的实体争议以及执行行为异议的合法性审查）。　　　　　　　　　
　 根据我国民诉、刑诉和行诉法等法律的规定，一方当事人逾期不履行发生法律效力的法律文书确定的义务，对方当事人可以依法向人民法院申请执行。而最高人民法院发布的相关司法解释列举的需由法院执行机构负责执行的生效法律文书，除判决、裁定外，还包括仲裁裁决书、公证的债权文书、行政处罚决定、行政处理决定和经法院确认有效的调解组织作出的调解书等具有法律效力的文书。所以，将执行局改为生效法律文书执行局更能体现其工作的内容和范围；同时，也更能体现民事执行程序中司法审查的中立性与执行实施的平和性。
　  同时，把执行实施机构留在法院系统、又相对独立于省以下的各级人民法院，并实行绝对化的垂直管理，有利于彻底摆脱地方保护主义的影响，使行使执行权的机构完全不受地方政府和地方法院的行政权力制约和限制。

建议先行整合执行机构与司法警察机构

　  对此，我们建议在各级人民法院设立司法执行警务局，将执行机构与司法警察机构合并整合（职责分为执行警务和司法警务两种）。与目前省以下司法体制改革同步进行，省以下司法执行警务局隶属于省高级人民法院，实行全省垂直领导和管理，并将执行员全部确定为司法警察身份。同时，在各省（区市）、市、县司法执行警务局内设立司法审查庭，负责对生效法律文书、执行中的实体争议以及执行行为异议的合法性审查。这样，就可实现法院内部审判权与执行权的深度分离，实现司法执行警务人员与司法审判人员的分类管理。
　  其次，要抓紧修改人民法院组织法，从立法上确立执行实施人员的法律地位、工作职责、职级待遇和薪酬标准。因为，虽然现行法官法、人民法院组织法对执行员有所提及，但规定对执行员的管理只是参照法官管理，且对其身份界定不够明确。执行员能否享受法官划分为12个等级所对应的级别待遇，没有作出规定，也没有实际实施。关于执行员的职责问题，目前也没有一个系统的规范性文件予以明确规定，只是散见于各个法律的法条之中。
　  当前审判权与执行权之间的“断裂”征象，“执行难”问题备受社会关注，涉诉信访居高不下，导致司法权威屡受质疑和挑战，也是不争的事实。因此，正确认识和处理审执关系，在审执人员和机构分离的背景下，把思路向前延伸，在审判阶段就考虑如何为执行创造便利条件，构建审执兼顾的机制，实现二者之间的“无缝对接”，促进二者协调运行非常必要。只有深化审判权和执行权在法院内部的分离，实行最高法院领导下的垂直管理，才能将执行权的功能运用到极致，才能树立法律的尊严和司法的权威，使当事人的合法权益得以有效实现。
　  （本文作者系江西省高级人民法院副院长、中南财经政法大学兼职教授）

责任编辑：侯兆晓