分歧与争议：“专车合法化”路向何方？

　  2015年12月17日，山东省济南市市中区人民法院发布消息，被称为全国“专车第一案”的济南市民陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚一案，因“案件涉及相关法律适用问题需送请有关机关作出解释”，案件已经上级法院批准延长审限。这是继2015年6月和9月两次延长审限后，此案第三次延期宣判。
　  一起案情不复杂的行政诉讼案件，却历经三次延期审判，其背后所折射的是“专车合法化”这一自从互联网专车诞生以来引发持续热议的话题。
　  2014年开始至今，短短两年的时间，互联网专车以出人意料的速度占据着出租汽车行业市场，然而由于相关法律政策的空白，互联网专车的身份定位、行政管理、市场监管等一系列问题在社会各界持续引发激辩。而各地官方对互联网专车的态度也莫衷一是，有的城市干脆将互联网专车等同于“黑车”，一禁了之；有的城市对专车持开放态度，任其发展；有的城市在接纳专车的同时，已经着手出台相应的监管政策，如上海的专车新政曾受到各界的普遍称赞。
　  2015年10月10日，对于专车合法化问题始终态度暧昧的交通运输部终于颁布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）。
　  这两份原本被公众寄望于解决专车合法化争议的文件，没想到一经发布反而引发了一场更加激烈的辩论，许多专家在肯定这两份文件有些许亮点的同时，也认为其为互联网专车市场的未来发展蒙上了一层阴影，甚至可能“扼杀”方兴未艾的互联网专车市场。
　  互联网专车合法化的道路，仍旧荆棘密布。

备受关注的“专车第一案”

　  据报道，2015年1月7日，陈超通过“滴滴打车”接到了一个从济南市八一银座到济南市西客站的单子，到达目的地后，适遇客运管理中心的执法人员检查，执法人员询问陈超和两位乘客是否使用打车软件过来的，一开始陈超和乘客都予以否认，只称互相是朋友关系。执法人员反复做乘客工作，要乘客配合调查，乘客最后承认是用“滴滴打车”要的车，并称：“要30块钱，还没支付呢。”随后，陈超也承认使用了打车软件。
　  据陈超回忆说：“当时他们抽走了我的钥匙，让我下车配合调查。说完，车子就被开走了，给了我一张暂扣单。”
　  在车辆被查扣后，陈超申请召开了听证会。2月11日，听证会在济南客管中心举行。但几天之后，他收到了正式的处罚决定书。
　  这份鲁济交(01)罚(2015)8716号《行政处罚决定书》以陈超“非法经营客运出租汽车”为由，对其给予“责令停止违法行为，处以两万元罚款；没收违法所得”的行政处罚。
　  为了不影响生活，他先行交了两万元罚款，在春节前将车提了出来。
　  因不服此决定，2015年2月27日，陈超以济南客管中心对其查处的证据不充分为由，向济南市市中区人民法院投递起诉状，3月3日又投递了一次。
　  同年3月18日，市中区法院依法受理该起案件，并于4月15日，公开开庭审理了此案。
　  本案因涉及“专车客运服务”而备受关注，被媒体解读为“专车服务第一案”。更因本案的判决结果很有可能对引发普遍争论的“专车合法化”问题，给出法律上的一个认定而备受关注。
　  然而，本案在两个半小时的审理中，并未涉及“专车是否合法”这一问题，原告陈超的代理律师李文谦表示，在庭审过程中，他向客管中心提出专车到底合不合法时，“被法庭制止，对方也没有作答”。
　　更令人失望的是，由于涉及“专车合法化”这一颇具争议的问题，市中区法院并未如外界期盼的那样作出判决，而是选择三次向上级法院批准延长了审限。
　  而这三次延长审限的原因分别是“政策环境尚不成熟”“案情比较敏感、重大而且复杂”“涉及相关法律适用问题，需送请有关机关作出解释”。

分歧：各地官方态度不一

　  “这(延期)完全在我的意料之中，案情其实并不复杂，但是背后的利益博弈错综复杂，虽然我们的诉讼并未涉及专车的合法性，但是这就像一个风向标，容易被解读。如果判专车司机胜诉，可能会被放大解读为支持专车；如果判专车司机败诉，又可能被放大解读为否认专车的合法性。所以，在上级交通主管部门的政策不明朗之时，法院判决的环境不成熟，他们可能是在等政策。”李文谦说。
　  市中区法院的做法尽管有点无奈，但总比盲目作出判决要好，这体现了司法机关谨慎、负责的态度。
　  然而由于近一年多来，互联网专车市场的兴起对传统出租车市场的持续冲击、传统出租车司机罢工和围攻专车司机的事件屡见不鲜，哪怕出于维稳层面的考虑，也决定了各地政府在没有相关法规政策作指导的情况下无法像市中区法院一样采取“拖”字诀，而必须对于互联网专车有一个态度。
　  据了解，北京多部门曾发文件通知滴滴，告知旗下的专车、快车服务接入私家车，已经明显违反当前法律。还有一些曾经发生传统出租车司机罢工或者围攻专车司机事件的城市，例如沈阳、成都、青岛干脆认定互联网专车为“黑车”，对其一禁了之。
　  当然，也有一些城市选择了对互联网专车持包容的态度，例如浙江省义乌市曾在2015年5月初出台了《出租汽车行业改革工作方案》，明确表示：“引导多种营运模式，加快发展约租、驻点、包车等新的营运服务模式，引导经营企业推出人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种电召服务方式。鼓励移动互联网与出租汽车行业融合创新，建立和引进网络约租车平台。”
　  而对于各地政府对待专车的态度，最受肯定的无疑是上海。
　  2015年5月18日，上海市交通委宣布，与滴滴快的联合成立专门工作组，计划在一至两个月内拿出上海的专车试点管理方案。上海市官方对此的解释是，目前上海市出租车在高峰时难以满足市民需求，约租车不失为有益的补充。
　  10月8日下午，上海市交通委向滴滴快的专车平台颁发了网络约租车（俗称“专车”）平台经营资格许可。这是国内第一张专车平台的许可资质，滴滴快的也成为自7月网络盛传约租车管理办法以来,第一家获得网络约租车平台资质的公司。
　  上海市对于约租车平台的相关配套政策被坊间称作是专车“上海模式”。“上海模式”允许符合相应条件的车辆接入网络约租车平台。除了要求平台方具备企业相关资格和所在地的服务能力外，还需获得互联网业务资质和电信业务经营许可证，平台数据库接入监管平台，注册服务器设置在中国大陆境内等。而车辆需要通过平台审查后获取营运证，司机也需要通过平台审核后获取从业资格上岗证。
　  “上海模式”经媒体报道后，迅速引发各界关注，受到了广泛肯定。
　  然而，就在公众以为“专车合法化”迎来曙光的时候，2015年10月10日，交通运输部颁布《指导意见》《暂行办法》两份有关“专车新规”的文件。

“专车新规”被指“扼杀”专车市场

　  针对互联网专车引发的争议，在“专车新政”征求意见稿发布之前，交通运输部曾于2014年11月27日首次表态“以人为本，鼓励创新”的方针，肯定专车模式的积极作用。
　  2015年3月5日，交通运输部部长杨传堂列席十二届全国人大三次会议开幕会，在接受媒体采访时也表示，使用打车软件比较方便、高效，“专车”模式对满足运输市场高品质、多样化、差异化需求有积极作用。“专车”服务在驾驶员管理、服务质量评价等方面的管理手段，值得传统出租车行业学习借鉴。
　  因此，不管专车应用平台，还是关心自身出行利益的普通公众以及一直关注专车问题的学界，对交通运输部正在制定的专车新规寄予了厚望。然而当涉及专车新规的两份文件发布后，却引发舆论一片哗然：除少数亮点被肯定之外，专车新规多数关键条款被指有保护传统出租车行业、打压专车市场的嫌疑。如果按照这样的规定执行，很可能将刚刚兴起的专车市场扼杀掉。
　  征求意见稿要求，作为出租车行业新业态的专车，在准入门槛上与出租车保持一致，需要取得“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项许可。
　  “要求三证齐全的准入门槛，表面上看是给了传统出租车和互联网专车公平的竞争政策，但对三证齐全的传统出租车企业来说，可直接进入专车业务。而对于滴滴、Uber这类互联网专车平台而言，必须在依法取得三项许可之后，才能使其专车业务合法化。而对于互联网专车平台而言，这一规定很可能将其扼杀。”国家行政学院法学部副教授张效羽说。
　  张效羽的这番话，背后有着一组数据的支撑。在专车新政发布后，相关公司发布数据称，滴滴旗下司机75%为兼职，他们日接单数小于4单。优步也表示，其平台上90%的专车司机为兼职。
　  “按照专车新规，专车车辆将强制8年报废，专车司机也需和专车应用平台签订劳动合同，这对于兼职司机来说代价太大，对于以兼职司机和车辆为主的专车公司而言，会被迫退出互联网专车行业，或者顶着非法的帽子继续经营，这种打击很有可能是致命的。”张效羽说。
　  中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍等在参加相关研讨会时也认为，专车是“互联网+”背景下的新生事物，是共享经济的体现，不能再用传统出租车管理模式来监管，交通运输部更不应该急于“一刀切”地制定管理政策。
　  而北大国家发展研究院教授、北大法律经济学研究中心主任薛兆丰更是总结了“专车新规”存在的五个主要问题，认为这是扼杀专车的“五大杀手锏”：第一，网络平台经营者向交通主管部门报备程序复杂，粗略来算，企业可能需要向两千多个县市报备；第二，强制转变车辆使用性质登记，网约车必须登记为营运车辆，这会使很多车辆退出平台；第三，沿用数量和价格管理，对专车的数量和价格进行管控，这等于走了传统出租车管理的老路，造成权力寻租空间；第四，强加劳动关系，要求网络约租车经营者与驾驶员签订劳动合同，实际上，平台与司机之间不存在劳动报酬关系，同时剥夺了专车司机的宪法规定的劳动权；第五，以“不得占有市场支配地位”锁定了平台的发展空间。
　  “此外，这两份征求意见稿还存在将网络约租车信息服务平台强制性地域分割、低估了平台的信息审核能力，因此可以说，酝酿中的专车新规存在严重缺陷。”张效羽说。

专家建议暂缓制定专车新规

　  由于拟制定的专车新规存在严重缺陷，2015年10月22日，张效羽与上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈、工信部电信研究院政策经济所副总工程师何霞、清华大学经管学院副教授金勇军、中国政法大学法学院教授刘莘等12名专家，联名发表了《关于暂缓制定〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的建议》（以下简称《暂缓建议》），希望交通运输部暂缓制定专车新规，同时给出了一些针对性建议。
　  《暂缓建议》认为，交通运输部草拟《征求意见稿》，本意是为了“规范网络预约出租汽车经营服务行为”，但是，由于其仍然用监管传统出租车行业的思维监管网络约租车，使得该《征求意见稿》存在重大缺陷，而这种缺陷将会严重阻碍网络约租车这种新型业态的发展。
　  “在《暂缓建议》中，我们主要从‘《征求意见稿》的监管思路存在根本性偏差、存在大量违法设定权力的内容、缺少真正有效针对网络约车的监管措施’等三大方面指出了拟制定的专车新规存在的重大缺陷，同时由于这种缺陷是系统性的，很难通过修改几个条文扭转。因此，我们主张，依据党中央和国务院精神重新起草相关法案。”张效羽说。
　  在《暂缓建议》中联名专家建议，首先，专车新规在立法层次上要么制定行政法规，要么授权地方试点，不能停留在部门规章层次。网络约租车是在“互联网+”背景下重要的产业创新，决不能因为个别行业的利益就将其扼杀在萌芽阶段。因此，对于网络约租车行业的监管，存在两个更为合理的路径：一是根据党的十八届四中全会的决定以及《立法法》《行政许可法》的要求，由国务院法制部门牵头制定行政法规；二是中国有超过3000个县级以上行政区划，各个地区的条件并不一致，网络约租车作为一个全新业态，有必要通过各个地区进行差别化探索，总结经验，而没有必要一开始就成为一个模式，应该按照法定程序作出授权，由地方先行先试制定相关地方性法规，摸索出经验之后在全国推广。
　  再者，立法主体应探索实施委托第三方起草法案。对网络约租车的监管，涉及人民群众的日常生活，涉及政府、社会、企业、消费者各方利益，还涉及价格、通信、公安、商务、人民银行、工商、税务、网信等多部门协同监管。有鉴于此，无论是中央立法还是地方试点，都不应由单个行政主管部门主导立法过程，否则就难免被部门利益主导。十八届四中全会决定指出，应探索委托第三方起草法律法规草案。这种有关日常生活和经济活动的立法，非常适合委托第三方力量起草法案。
　  “十八届三中全会之后，党中央、国务院通过了一系列经济改革、法制改革、行政改革的决定决议，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，要‘明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化’。我们认为，目前的《征求意见稿》既没有反映网络约租车的业态特征，同时还存在着严重的部门利益化倾向。为此，我们呼吁并建议，对网络约租车这一新的业态，应暂时停止部门规章立法，而通过各地的差别化探索，最终经由国务院行政法规的形式加以确认。”张效羽说。