鼓翼中的未成年人检察事业

应运而生的未成年人检察制度

　  2015年11月12日，又一场有关未成年人司法领域的会议——“未成年人检察改革理论与实践研讨会”在北京举行，会议由北京市人民检察院联合中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心、中国预防青少年犯罪研究会主办，北京市海淀区人民检察院承办。

　 会议大厅的走廊里摆满了北京市各区县检察院在未成年人检察事业中的工作成果，这些斐然的成绩背后，是无数少年司法人孜孜不倦的追求和对检察事业至高的信仰。

　 “文革”结束后，我国犯罪率骤然上升，尤其是未成年人违法犯罪现象凸显。针对该情况，中共中央于1979年批转了中宣部、教育部等8个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，引起了全国上下对未成年人犯罪的广泛关注。1985年11月，《联合国少年司法最低限度标准规则》在北京通过，其所倡导的“应建立适时少年司法的机构，以满足少年犯的不同需要，保护他们的基本权利”，对我国未成年人刑事司法理念与实践产生了重大影响。在这样的背景下，伴随着上海法院系统少年审判工作的改革，1986年，上海市长宁区人民检察院率先在审查起诉科内设立了“少年刑事案件起诉组”，主要承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉等职责。“少年起诉组”的成立，标志着我国未检工作从普通刑事检察工作中分离，开始朝着专业化的方向发展。

　 1991年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于办理少年刑事案件互相配套工作体系的通知》，要就公安、检察、法院、司法行政各部门应加强相互间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的新颖机构，并规定：“人民检察院应根据办理少年刑事案件的特点和要求，逐步建立专门机构。”

　 1992年5月，上海市公、检、法、司四家共同会签了《关于贯彻<未成年人保护法>和<关于办理刑事案件建立互相配套工作体系的通知>》的文件，其中规定“检察分院和区县检察院应进一步加强少年刑事案件的批捕、起诉工作，有条件的区县检察院可以设立少年刑事监察科”。据此，上海市检察机关在总结以往司法实践经验的基础上，要求各区县院逐步将原隶属于起诉部门的少年组改成独立建制的未成年人刑事检察科。

　 1992年5月，最高人民检察院在当时的刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处；同年8月，上海市虹口区人民检察院率先成立了集审查批捕、审查起诉等检察工作于一体的独立建制机构——未成年人刑事检察科。随后，各地纷纷酝酿建立未检专门机构。

　 2009年，上海市人民检察院成立未成年人刑事检察处，成为我国首个省级未成年人刑事检察部门。随后，上海市人民检察院第一分院、第二分院相继成立未检处，标志着全国首个三级未检机构建设完备。2010年9月，北京市海淀区人民检察院在全市率先成立独立建制的少年检察处，之后，北京、河北、天津等省市基层检察院陆续组建未检专门机构。

　 2014年5月29日，最高人民检察院首次召开以未检工作为主题的新闻发布会，向社会公布未检工作进展情况。截至2014年7月，全国已经成立了有独立编制的未成年人刑事检察机构800多个，目前各地检察机关仍在不断加强专门机构和专业化队伍建设，将一批熟悉未成年人身心特点、善于做未成年人教育工作、具有一定专业性的检察人员充实在未检岗位。最高人民检察院还在全国建立了93个未检工作联系点，以强化对未检工作的宏观指导。

　 近三十年来，各级检察机关不断贯彻对未成年人“特殊保护”的理念，坚持教育、感化、挽救的原则和少捕、慎诉、少监禁的刑事政策，在办理未成年人刑事案件中实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，我国未成年人检察工作取得了较大进展。

新模式下的成长

　 在少年司法领域中，北京市海淀区检察院未成年人案件检察处（以下简称“海淀未检处”）的位置举足轻重。与上海相比，虽然海淀未检工作起步较晚，但从2010年9月成立开始就备受瞩目。

　  海淀未检处确立了4十1十N的未检工作模式。4十1十N模式是指未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、法律监督、犯罪预防4项检察职能统归未检处行使；依托司法社会工作者，开展社会调查、帮教矫治工作；整合政府和社会多方资源力量，构筑教育、挽救和保护未成年人的社会网络。

　  有专家评价， 4十1十N模式中提出的“捕诉监防一体化”，契合未成年人司法理念，有利于全面掌握未成年人案件情况和思想状况，有针对性地开展教育、感化、挽救工作；提出联合政府、社会多方力量开展对未成年人救助、安置等工作，探索并形成了政法衔接、社会联动两条龙体系，推动了北京市未检工作的整体发展，并为未成年人司法工作积累了宝贵经验。

　  海淀未检处提出的新模式，成为最高人民检察院在全国推广的未检模式。海淀未检处在北京首创的委托司法社工开展社会调查制度，成为首都涉诉未成年人保护体系的重要内容。

　  北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉介绍，海淀未检处的成立，在短时间内带动了北京市未检工作的迅猛发展，北京市检察系统很快实现了市院、分院、基层院三级未检机构全覆盖，在社会调查、附条件不起诉、社会观护、未成年人双向保护等方面积累了丰富经验，海淀法院连续两年入选最高人民检察院未成年人保护创新事例。

　  海淀未检处充分发挥法律监督职能，在推动少年司法政法衔接和社会联动一条龙体系建设方面成效显著。海淀公安分局成立北京市第一个未成年人预审中队，成立全国第一个驻看守所社工工作站，在全国率先实现未成年人刑事案件侦查专业化办理和专业化帮教相结合，将未达刑事责任年龄的未成年人和被行政处罚的未成年人纳入帮教范围。海淀法院少年法庭从刑庭分离出来，成立专业的未成年人综合审判庭，在亲职教育、未成年人信息保护、司法救助方面成绩斐然。

　  循着这种新的运作模式，北京市未检工作快速铺开，经过深入的实践和理论的探讨，北京市未检系统不断形成相关规范性未检，为我国未成年人检察制度（以下简称“未检制度”）的完善提供了宝贵的实践经验和丰富的理论研究成果，对于我国少年司法体系建设发挥了积极的作用。

　  在少年司法领域颇有建树的上海政法学院刑事司法学院院长、上海市未成年人法研究会会长姚建龙曾经对作为首善之都的北京未检工作发展滞后颇有微词，然而近些年来北京未检事业发展与成熟的速度令他惊讶和赞叹，一批专业而敬业的未检人的迅速凝聚和成长，也令人欣慰和敬佩。

改革应落在何处？

　  未成年人检察在中国并不是新鲜事物，但作为制度化的未成年人检察便可称之为方兴未艾。目前，中国各领域全面深化改革特别是司法体制改革背景下，未检制度变成一个不得不讨论的问题。在改革背景下明晰未检制度的定位，明确未检制度的发展方向，是当前这一阶段的当务之急。

　  面对看似呼之欲出却迟迟不能落地的中国少年司法改革，总是有人怀疑：中国的少年司法究竟还能走多远？北京市人民检察院未成年人案件检察处处长岳慧青认为，从顶层设计上全局谋划中国少年司法制度的时期已经到来。宋英辉教授说，应该站在国家安全和未来发展的战略高度看待少年司法问题。

　  岳慧青强调，少年司法改革是司法改革不能回避的问题。它既是解决2004年司法改革没有解决的遗留问题，也是建立完善中国特色少年司法制度的必然选择。对于检察系统来说，我们应当从建立中国特色的未检制度和实现现代司法文明的角度审视未检改革问题。因此，少年司法改革应改变以往自下而上的推动模式，变为自上而下的总体部署并进行顶层设计，从制度上解决中国少年司法的问题。

　  岳慧青介绍，设立未检专门机构是推动未检制度发展的组织保障和必然选择。未检主任检察官不能替代专门未检机构。主任检察官的改革主要是办案组织和办案责任制的改革，突出检察官的个体地位。而未检工作不仅仅是办案，还要与各方面机构、组织打交道，这些都需要以未检部门的名义对外协调，很难以主任检察官个体的名义开展。因此，改革后应当统一检察系统内设机构名称，设立独立的未成年人检察部，对一些案件量特别少的地区可探索实行未成年人案件的集中管辖。

　  目前，未检制度的发展都是探索性质的，但实践的性质和成效远没有实现统一化和规范化。有实务界人士提出，中国各地都在进行附条件不起诉监督考察实践，然而考察帮教的方式、主题、效果评价都各不相同。在很多问题上，实践并没有给出答案，顶层也没有给出明确的设计。

　  暨南大学人文学院教授、中国犯罪学学会副秘书长张鸿巍在给《4+1+N：未成年人检察的实践与探索》一书的序中提到——美国联邦《未成年人司法及预防未成年人犯罪法》特别说明：“应通过协调多个地方服务体系使其满足未成年人需要，从而预防未成年人犯罪并帮助不法未成年人恢复富有创造力的生活。”类似的国外法律及行业规范，都在强调少年司法及未检制度的特殊性和独特性。张鸿巍教授将未检事业的成长喻为鼓翼之声在逐渐变得清晰。

　  在中国语境下刚刚起步的未检制度，虽然不甚完美，但只要全面维护未成年人合法权益的初衷不变，中国特色未检制度的改革就会不停地行进下去。而那些不断构建少年司法框架的见证者的声音也会从微弱变得渐渐强大。