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本刊简介《慈善立法这十年》专题报道之一
慈善立法十年磨一剑
慈善新常态需要立法
据了解，2014年全年，我国境内接收国内外社会捐款捐物总额共计1042.26亿元，尽管2014年我国GDP增长速度趋缓，经济下行压力增大，但企业捐赠仍是我国慈善最大的捐赠主体，占捐赠总量的69.23%。近年来，包括马云等互联网商业精英在内的中国企业家群体已经为慈善事业贡献了多笔以数十亿计、百亿计的大额捐赠，中国的善商时代已经和全球同步开启。随着“互联网+”时代的到来，慈善行业也迎来一个“互联网+慈善”的时代。我国网民规模已经突破6.68亿，其中88.9%通过手机上网。互联网方便快捷、易于传播、互动性强、安全可靠、体验性好，对于求助人、慈善组织和捐赠者都是最佳的信息通路、劝募工具和捐赠模式。
2014年，新浪微公益、腾讯公益、支付宝E公益三大平台和淘宝公益店铺共募集善款4.28亿元。“互联网+慈善”的意义，一方面在于受助人和捐赠者在碎片化的交流中迅速建立起信任，获得情感认同并创造良好的参与体验；另一方面，以互联网为内核的共享经济模式也为慈善事业提供了无限的可能性，陌生人之间的互助友爱、志愿服务、资源分享都可以通过互联网连接、凝聚、共享，形成人人都是救助者、人人都是受益者的新型人际交往方式，从而缓解和解决经济发展和城市化带来的诸多社会问题。互联网趋势已经无法阻挡，“互联网+慈善”给公益慈善事业带来的是新的行业链条的建立、发展环境的改善和发展空间的无限延伸，最终改变人们参与公益的习惯，是慈善成为一种新的生活方式。
中国慈善联合会副秘书长、民政部中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平介绍说，我国慈善新常态表现在：一是慈善捐赠方面。以企业家为主的大额捐赠和以普通人为主的小额捐赠都呈现了稳定持续增长的态势，捐赠领域也涵盖了扶贫济困、教育公平、社区发展、环境保护的诸多领域，说明我国的慈善事业已经日趋多元而成熟；二是慈善组织方面。目前，我国社会组织总量已经接近60万，其中大量的社区基金会、村级慈善会等基层社区自组织已经开始涌现，社会组织的分工合作、专业素质和可持续发展能力日益增强，已经成为社会创新治理的重要力量。三是慈善服务方面。我国的慈善组织经过三十余年的磨炼，已经不仅仅扮演慈善资源的转化者的角色，而是开始成为慈善服务的重要供给者。越来越多的组织已经开始深度发掘捐赠者和受益人的真实需求、量身设计慈善项目，优化实施流程，制定服务标准，完善服务细节，合理利用志愿者资源，在提升捐赠者体验和受益人感受的同时，降低服务成本，提高社会效益。
可以预见，慈善服务的常态化将弥补我国公共服务刚性供给结构上的不足，并为慈善组织提供更为广阔的发展空间。但总体来看，缺乏牢固的法律根基和系统的制度保障已经成为制约慈善事业发展的最大阻碍。因此，这次《慈善法》草案出台具有划时代的历史意义。
一部质量较高的法律草案
根据十二届全国人大常委会的五年立法规划，慈善法于2013年年底被列为一类立法项目即优先立法项目，由全国人大内务司法委员会牵头组织起草，为此成立了法律草案起草领导小组与工作小组。自2014年3月以来，全国人大内务司法委员会不仅举行多次会议密集研讨，听取政府相关部门、地方民政与慈善系统和专家学者们的意见，而且充分地调动了学术界与慈善业界的参与热情。
在一年半多的时间内，就有北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、山东大学等多所高校举行慈善立法专题研讨会，我就先后在中国人民大学主持召开了18次慈善立法专题研讨会，邀请学术界众多专家学者与慈善业界代表性专业人士及法律专家围绕十多个专题进行深入讨论，为慈善法律草案的起草提供过16个专题报告，有许多研究结论与代拟的法律条文被草案采纳或吸收。因此，应当说这部法律草案尽可能地吸收了众人智慧，兼顾了现实与长远。
全国人大常委、中国慈善联合会副会长、人民大学教授郑功成认为，这是一部质量较高的法律草案，它既顺应了时代对慈善事业发展的要求，提供了一个完整的法律框架，也解决了慈善事业实践中的一些关键性问题，回应了公众对慈善事业发展的关切。同时，它还是由国家立法机关主导的一部重要法律。
刘佑平介绍说，政府部门在这部法律的立法之初就本着“开门立法”的积极态度，让人眼前一亮。作为行业性组织，中国慈善联合会组织了多次研讨会，汇集行业意见提交全国人大内司委，并且深度参与了“慈善服务”等部分章节的撰写。这部法律由于广泛吸取了各类慈善主体的意见，可以说基本上反映了行业的声音和公众的诉求，不仅具有全面性和规范性，同时还具备创新性和前瞻性。可以预见，未来几年，将有更多的慈善相关法律法规出台，慈善法治体系化指日可待，慈善行业将迎来更为良好的生态环境和更为广阔的发展空间。
大慈善概念的吸纳是时代的进步
慈善法草案明确了“慈善”的定义，采用了此前学界广泛建议的“大慈善”概念，有什么积极意义呢?郑功成认为，在立法中到底采取以扶危济困为己任的“小慈善”来定位慈善法，还是突破现实格局而面向发展、面向未来采取“大慈善”来定位慈善法，确实是有争议的。最终形成的共识是，慈善事业虽然在现阶段还应当突出扶危济困、补充法定社会保障特别是社会救助等，却不能因此来限制慈善事业的发展空间。因为慈善事业建立在自愿捐献基础之上，一切公益的领域均是应当鼓励慈善事业发展的空间。
在现实中，不仅发达国家的慈善事业遍及各种人道主义援助和社会公共服务，而且越来越多地面向环保领域、医疗卫生领域、教育领域等，我国的慈善事业实践也远远超出了扶危济困的范畴。况且，伴随政府主导的各项社会保障事业的发展，城乡居民的生活后顾之忧一般可以通过法定社会保障制度得到解除，因此，立法不能束缚慈善事业的发展空间。
“我是完全赞成采取‘大慈善’概念来立法的，这种立法取向发出的明确信号，就是只要有心向善、有力行善，无论是援助弱势群体还是基于社会公共利益，都可以纳入法律鼓励和促进的慈善范畴。当然，我也主张基于现实需要可以采取有区别的优惠税制，以便将社会资源引向最需要的领域与人群。”郑功成说。
规制越来越多
草案规定慈善组织须向民政部门登记，满两年后方可公开募捐。对于设置这样的门槛，有何意义?郑功成认为，一般而言，开展慈善活动可以分为两种情形：一种是用自己的资财做善事，一种是用他人的资财做善事。前者纯属私人领域的事情，只要其不损害公共利益均不会有禁止性规制，它可以是零门槛；后者却属公共领域中的事情，立法中的基本共识就是必须有严格的规制。如果放任任何组织或个人都可以自由地向公众或他人募捐，虽然不排除多数募捐者是基于善心在做善事，但也不排除不法者供慈善之名行诈骗之实，事实上，骗募现象在我国并不罕见。因此，慈善法草案规定只有依法登记的慈善组织才能行使公募权，就是为了保护捐献者的爱心不受欺骗并规范慈善领域秩序的必要规制。
至于要求满两年后才可公开募捐，则可视为对慈善组织公募资格的更加谨慎之规，它的好处是有利于增强慈善组织的公信力，不利之处是可能使一些想从事善业的人士难以跨越自立两年的门槛，两相权衡，我以为还是以夯实慈善组织的公信力更为紧要。
草案还强化了慈善组织的信息公开和变现行的“年检制度”为“年度报告制度”，这种变化目的是什么？
郑功成介绍说，强调慈善组织的信息公开，是此次立法对公众关切慈善事业的回应。因为近几年来，慈善领域确实存在着一些乱象，如网络募捐中的欺诈个案层出不穷，有的慈善组织违规操作、信息不透明，有的借慈善之名行诈骗之实，还有的慈善组织成了个人谋取私利的途径，这些现象严重地损害了整个慈善事业的形象与公信力；同时，也由于缺乏信息公开的规制，公众不知道如何评估慈善组织，亦很容易产生怀疑。因此，在立法过程中，大家的共识是要为慈善组织的信息公开确立规则，哪些信息必须向社会公开，哪些信息只有当事人提出申请后才能公开，哪些信息不宜向社会公开，都应当有基本的法律依据。
法律草案将现行的年检制度改为年度报告制度，确实是进一步落实慈善组织自主性的表现，它不代表对慈善事业监督的放松，而是监管方式发生了变化。一方面，民政部门虽然放松了年检制，却必定要依法强化对慈善组织与慈善活动的全过程的监督。过去只重门槛与年检，忽略了全过程的监督，实际效果并不理想，因为它会增加守法者的运行成本，却无法保证让违法者得到惩治。另一方面，过去民政部门对慈善事业的监管局限于依法成立的慈善组织，对非慈善组织的慈善活动或伪慈善活动却难以介入，现在法律赋予的应当是对中华人民共和国境内一切慈善活动或伪慈善活动的监管权力与责任。因此，全过程监管、全方位监管是未来慈善事业监管的合理取向。