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本刊简介《司法责任制：司改牛鼻子》专题报道之三
牵住“牛鼻子”，耕好司法责任之“田”
-- ——基层人民检察院落实司法责任制的思考
“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”古人的话一针见血地点明了人在法制运行中的核心作用。党的十八届三中、四中全会将完善司法责任制作为司法改革的一项重大任务，正是抓住了作为司法官的人这一关键问题，通过保障司法官的自主判断，严明司法责任，来构建符合司法规律，体现“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”的权力行使理念的司法权运行机制。最高人民检察院公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），预示着这一改革已经拉开大幕。
因此，要牵紧牵好司法责任这一“牛鼻子”，关键是要充分认识到完善司法责任制是权力与责任的统一，是放权与控权的统一，是保障依法独立行使职权与严格认定和追究司法责任的统一。
健全检察权运行机制，就要向检察官合理放权，突出检察官的办案主体地位。这是司法规律和检察职业特点的客观要求。检察权具有明显的司法属性，尤其是其批捕职能和公诉职能；而司法的本质是判断，要求司法活动必须体现亲历性、独立性和中立性。只有亲历才能最好地保证判断的准确性，只有独立和中立，才能使判断免受案件以外因素的影响。这就要求突出检察官的办案主体地位，赋予其必要的办案权限，确保其能够依法独立行使职权。《意见》明确规定检察官的各项职权，并规定各省制定权力清单时可以将检察长的部分职权委托检察官行使，正是要突出检察官的办案主体地位，保证办案的亲历性和相对独立性。同时检察职业又具有不同于法官职业的自身特点，检察一体原则的要求、部分行政属性的特点（如侦查业务具有较强的行政属性、法律监督业务兼具司法和行政属性），也要求在设计办案组织形式和检察权运行机制时予以考虑，并构成对检察官合理放权和保障相对独立性的限度。
健全检察权运行机制，还要加强权力行使的监督，严格司法责任认定和追究。“一切有权力的人都容易滥用权力”，放权有助于检察官自主判断，形成内心确信，但也要避免检察官恣意妄为，生杀予夺。如何才能既保证检察官独立行使职权，又保证检察官不致滥用权力？解决的方案就是按照检察官履行职责过程中必要的注意义务，通过责任追究制度确保检察官审慎行使职权。早在近代，我国刚刚开始借鉴西方司法制度时，就已经认识到这一方案的科学性。1915年10月，北洋政府在当时国家基本法制尚不健全的情况下，就优先制定了《司法官惩戒法》，并设立司法官惩戒委员会，专司法官、检察官违背或废弛职务、有失官职上威严或信用行为的惩处。新中国成立后逐渐形成了以行政审批为主要特点的司法权运行机制，容易出现司法官该下结论时无法下结论，该承担责任时无需承担责任的情况。当代的司法改革者们在探索司法改革的路径时，愈发认识到设置科学合理的责任追究制度是解决问题的关键。如最高人民法院原院长肖扬提出的法官职业化命题，包含了科学设计中国特色社会主义司法制度，建立严格的法官准入、遴选机制和惩戒机制的设想，目的就是要通过追责来确保司法官审慎行使手中的权力。《意见》把严格司法责任认定和追究作为重点内容进行详细规定，也正是为了实现放权和控权的统一。
落实司法责任制
基层检察院处在执法办案的第一线，承担着绝大多数案件的办理，是实施司法责任制改革的主战场。因此，基层院能否牢牢牵住司法责任制这一“牛鼻子”，事关着检察改革的大局。可以说，落实司法责任制是基层检察院应当耕好的“责任田”，每一个基层院、每一名干警都责无旁贷。
可以预见，司法责任制的落实除了会带来检察权运行机制的完善这一直接效益外，还会产生其他的溢出效益，尤其是有助于检察官职业荣誉感和职业责任感的养成，势必对检察官的职业化建设产生明显的推动作用。但是，作为一名基层院的干警，笔者认为，要有效落实司法责任制，以下两个方面问题是要注意并解决的。
思想认识的问题。改革必然牵动利益格局的调整，利益的变化又势必会引发思想上的抵触。有的人会对“追责”产生抵触心理。如有的人会抱怨待遇没跟上，责任先来了；还有的人会拿英美法系的司法责任豁免制说事，认为既然要向西方法治发达国家学习，为什么不学习英美法，搞司法责任豁免。有的人会对权力配置产生疑虑，担心地位低了，任务却重了。改革的顺利推进需要统一思想，凝聚共识；而凡此种种，都是可能对落实司法责任制产生消极影响的思想因素，是需要我们认真思考并予以破除的思想藩篱。
机制保障的问题。《意见》为我们指明了大方向，规定了原则性要求，但在具体实现上，需要构建具体的机制来保障。尤其是在落实过程中可能出现的一些负面因素，需要提前预见并采取措施消除。首先是放权可能出现的不利因素。《意见》规定可以将检察长的部分职权委托检察官行使，实际上对于部分案件量巨大的基层院而言，这几乎是必由之路。如北京市的部分检察院在早期的主诉制探索和后来的主任检察官制度改革探索过程中，即将部分权力下放给了主诉或主任检察官行使。放权在突出检察官主体地位、保障检察官的相对独立性之时，可能会出现权力分散、各自为政现象，集中表现为执法标准不统一。如相似案件不同处理，有的决定起诉有的决定相对不起诉，法律文书的撰写格式五花八门，等等。
其次是权力配置可能引发的负面因素。如出席法庭必须由检察官亲自承担，而随着员额制的推行，检察官的数量必然减少，因此检察官的出庭压力会明显增大。这对于案件量大的基层院尤其明显。因此，如何在坚持《意见》规定的检察官应当亲自出席法庭的前提下，减轻压力、提高出庭效率，尤其是简单案件的出庭效率，需要我们进行探索。再如，如何激发老同志、检察官助理的积极性，特别是配套的员额制改革后，部分原先具有检察官身份的人成为检察官助理，如何消除心理落差、激发积极性，也需要有机制的保障。
第三是现有内部监督考评机制不完善可能引发的不利因素。完善司法责任制，要求既突出检察官的司法办案主体地位，又强化监督制约。这是因为追责也需要完善的前置内部监督机制来实现；同时追责本身不是目的，通过追责的倒逼实现预防功能才是追责所要实现的目的，而要实现预防功能，也需要有完善的内部监督机制。因此，监督不力会直接影响司法责任制的实施效果。但现行的多种内部监督机制一定程度上还存在职能重复、责任不清、行政色彩浓厚、规范化水平不高、标准不统一、可操作性不强等问题，还需要我们思考如何进一步优化整合，以适应司法责任制改革的需要，避免监督不力。与内部监督同等重要的是检察官的考评。考评是发现责任问题的基础，也是预防责任问题发生的必要措施，又是激发检察官积极性、培养检察官的质量意识和责任意识的基本策略。因此，如何构建检察官业绩评价体系和办案质量评价机制，并与检察官的评优评先、晋职晋级挂钩，也是需要进一步思考的问题。
我们处在一个变革的时代，转型必然会产生“阵痛”，重视并思考应对，才能为我们耕好司法责任制这一“责任田”打好基础。
从个人层面言之，我们要耕好司法责任制之“田”，必须要做到有担当、有准备。有担当，要求我们承担起自己应有的历史使命。司法责任制改革是倾听人民呼声，回应人民期待的结果，是维护社会公平正义的现实需要。这一大好改革局面的形成来之不易，经历了反复而曲折的探索。因此，我们每一名检察干警都应当处理好个人利益与司改大局的关系，承担起自己应有的历史责任，珍惜这一全社会历经多年共同努力才打开的良好局面。有准备，要求我们以积极的心态做好准备工作，迎接司改大潮的挑战。完善司法责任制，健全检察权运行机制，是符合司法规律和检察职业特点的举措。这么多年的司法改革实践证明，尽管过程会有曲折反复，但是符合司法规律的措施总会显示出蓬勃的生命力，汇成一股不可抗拒的历史潮流。面对这样的大形势，我们要做的不应是消极抵触，而是积极准备，通过修炼内功，提升知识储备和业务能力，来提升对“追责”的免疫力。对于有准备的人而言，改革不是“狼”来了，而是机会来了。
从机关层面言之，我们要耕好司法责任制之“田”，必须创新体制机制。一是要优化整合内部监督机制，形成包括案件质量评查、执法规范评查、检风检纪督查在内的规范化、体系化的内部监督机制。完善内部监督既是实现放权与控权统一、权力与责任统一的必由之路，也是消除放权后可能造成的执法不统一现象的有效举措。通过案件管理、法律政策研究等业务部门对案件质量、执法行为开展定期评查、专项评查的方式，可以及时总结检察工作规律，及时发现并纠正执法不统一、不规范的现象。二是创新案件管理方式，实现繁简分流，提高效率。《意见》规定检察官必须亲自出席法庭，但是指自己承办的案件必须自己出庭还是也可以由其他具有检察官身份的人出庭尚不明确。如果依后种理解，一些案件量较大的基层院探索的简易程序案件轮值出庭、集中出庭方式，在实施司法责任制改革以后仍然可以借鉴利用。如果依前种理解，则可通过优化分案方式解决。如由检察官轮流在一定期限内集中受理承办、集中起诉速裁、简易程序案件，并与法院协调实现同日起诉的速裁、简易程序案件由同一法官进行集中审理。依检察一体原则，检察官之间可以发生职务转移和继承，后一种理解似乎更合理一些。三是健全检察官执法档案制度，建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价为主要内容的检察官业绩评价体系。可以依托已经建立的统一业务应有系统构建检察官执法档案，将案件质量评查、执法规范评查、检风检纪督查的结果、接受职业培训的情况以及开展调研、外宣、信息工作的情况等能反映执法办案工作情况的内容都综合到执法档案中，作为检察官评优评先、晋职晋级的基本依据。科学完善的业绩评价体系既有助于司法责任的落实，又有助于激发检察官的积极性，培育检察官的职业责任感和职业荣誉感。
司法权力运行的好不好，制度是基础，人是关键，监督是保障。完善司法责任制，就是要构建符合司法规律的检察权运行机制，突出作为检察官的人的主体地位，并以严格的司法责任认定和追究作为司法权正确有效行使的后盾。牵住“牛鼻子”，耕好“责任田”，生机勃勃的司法明天是可期的，公正、高效、权威的社会主义司法制度是可期的。
（作者为北京市朝阳区检察院检察官）
司法责任制是检察改革的“牛鼻子”
最高人民检察院检察长曹建明将司法责任制比喻成“牛鼻子”，充分说明了司法责任制改革在检察改革中的重要地位。他指出，完善司法责任制是健全检察权运行机制的核心内容，在司法改革中居于基础性地位，要紧紧抓住完善司法责任制这个“牛鼻子”，健全权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制。而完善司法责任制的核心，又在于突出检察官在司法办案中的主体地位，实现谁办案谁负责，谁决定谁负责。权力要靠人来行使，责任也要由人来承担。要健全检察权运行机制，使之符合司法规律和检察职业特点，就要突出作为检察官的人在司法办案中的作用，使之在办案中具有必要的亲历性和独立性，并承担相应的责任。因此，要牵紧牵好司法责任这一“牛鼻子”，关键是要充分认识到完善司法责任制是权力与责任的统一，是放权与控权的统一，是保障依法独立行使职权与严格认定和追究司法责任的统一。
健全检察权运行机制，就要向检察官合理放权，突出检察官的办案主体地位。这是司法规律和检察职业特点的客观要求。检察权具有明显的司法属性，尤其是其批捕职能和公诉职能；而司法的本质是判断，要求司法活动必须体现亲历性、独立性和中立性。只有亲历才能最好地保证判断的准确性，只有独立和中立，才能使判断免受案件以外因素的影响。这就要求突出检察官的办案主体地位，赋予其必要的办案权限，确保其能够依法独立行使职权。《意见》明确规定检察官的各项职权，并规定各省制定权力清单时可以将检察长的部分职权委托检察官行使，正是要突出检察官的办案主体地位，保证办案的亲历性和相对独立性。同时检察职业又具有不同于法官职业的自身特点，检察一体原则的要求、部分行政属性的特点（如侦查业务具有较强的行政属性、法律监督业务兼具司法和行政属性），也要求在设计办案组织形式和检察权运行机制时予以考虑，并构成对检察官合理放权和保障相对独立性的限度。
健全检察权运行机制，还要加强权力行使的监督，严格司法责任认定和追究。“一切有权力的人都容易滥用权力”，放权有助于检察官自主判断，形成内心确信，但也要避免检察官恣意妄为，生杀予夺。如何才能既保证检察官独立行使职权，又保证检察官不致滥用权力？解决的方案就是按照检察官履行职责过程中必要的注意义务，通过责任追究制度确保检察官审慎行使职权。早在近代，我国刚刚开始借鉴西方司法制度时，就已经认识到这一方案的科学性。1915年10月，北洋政府在当时国家基本法制尚不健全的情况下，就优先制定了《司法官惩戒法》，并设立司法官惩戒委员会，专司法官、检察官违背或废弛职务、有失官职上威严或信用行为的惩处。新中国成立后逐渐形成了以行政审批为主要特点的司法权运行机制，容易出现司法官该下结论时无法下结论，该承担责任时无需承担责任的情况。当代的司法改革者们在探索司法改革的路径时，愈发认识到设置科学合理的责任追究制度是解决问题的关键。如最高人民法院原院长肖扬提出的法官职业化命题，包含了科学设计中国特色社会主义司法制度，建立严格的法官准入、遴选机制和惩戒机制的设想，目的就是要通过追责来确保司法官审慎行使手中的权力。《意见》把严格司法责任认定和追究作为重点内容进行详细规定，也正是为了实现放权和控权的统一。
落实司法责任制
是基层检察院应当耕好的“责任田”
基层检察院处在执法办案的第一线，承担着绝大多数案件的办理，是实施司法责任制改革的主战场。因此，基层院能否牢牢牵住司法责任制这一“牛鼻子”，事关着检察改革的大局。可以说，落实司法责任制是基层检察院应当耕好的“责任田”，每一个基层院、每一名干警都责无旁贷。可以预见，司法责任制的落实除了会带来检察权运行机制的完善这一直接效益外，还会产生其他的溢出效益，尤其是有助于检察官职业荣誉感和职业责任感的养成，势必对检察官的职业化建设产生明显的推动作用。但是，作为一名基层院的干警，笔者认为，要有效落实司法责任制，以下两个方面问题是要注意并解决的。
思想认识的问题。改革必然牵动利益格局的调整，利益的变化又势必会引发思想上的抵触。有的人会对“追责”产生抵触心理。如有的人会抱怨待遇没跟上，责任先来了；还有的人会拿英美法系的司法责任豁免制说事，认为既然要向西方法治发达国家学习，为什么不学习英美法，搞司法责任豁免。有的人会对权力配置产生疑虑，担心地位低了，任务却重了。改革的顺利推进需要统一思想，凝聚共识；而凡此种种，都是可能对落实司法责任制产生消极影响的思想因素，是需要我们认真思考并予以破除的思想藩篱。
机制保障的问题。《意见》为我们指明了大方向，规定了原则性要求，但在具体实现上，需要构建具体的机制来保障。尤其是在落实过程中可能出现的一些负面因素，需要提前预见并采取措施消除。首先是放权可能出现的不利因素。《意见》规定可以将检察长的部分职权委托检察官行使，实际上对于部分案件量巨大的基层院而言，这几乎是必由之路。如北京市的部分检察院在早期的主诉制探索和后来的主任检察官制度改革探索过程中，即将部分权力下放给了主诉或主任检察官行使。放权在突出检察官主体地位、保障检察官的相对独立性之时，可能会出现权力分散、各自为政现象，集中表现为执法标准不统一。如相似案件不同处理，有的决定起诉有的决定相对不起诉，法律文书的撰写格式五花八门，等等。
其次是权力配置可能引发的负面因素。如出席法庭必须由检察官亲自承担，而随着员额制的推行，检察官的数量必然减少，因此检察官的出庭压力会明显增大。这对于案件量大的基层院尤其明显。因此，如何在坚持《意见》规定的检察官应当亲自出席法庭的前提下，减轻压力、提高出庭效率，尤其是简单案件的出庭效率，需要我们进行探索。再如，如何激发老同志、检察官助理的积极性，特别是配套的员额制改革后，部分原先具有检察官身份的人成为检察官助理，如何消除心理落差、激发积极性，也需要有机制的保障。
第三是现有内部监督考评机制不完善可能引发的不利因素。完善司法责任制，要求既突出检察官的司法办案主体地位，又强化监督制约。这是因为追责也需要完善的前置内部监督机制来实现；同时追责本身不是目的，通过追责的倒逼实现预防功能才是追责所要实现的目的，而要实现预防功能，也需要有完善的内部监督机制。因此，监督不力会直接影响司法责任制的实施效果。但现行的多种内部监督机制一定程度上还存在职能重复、责任不清、行政色彩浓厚、规范化水平不高、标准不统一、可操作性不强等问题，还需要我们思考如何进一步优化整合，以适应司法责任制改革的需要，避免监督不力。与内部监督同等重要的是检察官的考评。考评是发现责任问题的基础，也是预防责任问题发生的必要措施，又是激发检察官积极性、培养检察官的质量意识和责任意识的基本策略。因此，如何构建检察官业绩评价体系和办案质量评价机制，并与检察官的评优评先、晋职晋级挂钩，也是需要进一步思考的问题。
我们处在一个变革的时代，转型必然会产生“阵痛”，重视并思考应对，才能为我们耕好司法责任制这一“责任田”打好基础。
如何才能耕好司法责任制之“田”
完善司法责任制是司法改革大棋局中的关键一子，是每一名检察干警、每一个检察机关都应当仔细耕耘的“责任田”。从个人层面言之，我们要耕好司法责任制之“田”，必须要做到有担当、有准备。有担当，要求我们承担起自己应有的历史使命。司法责任制改革是倾听人民呼声，回应人民期待的结果，是维护社会公平正义的现实需要。这一大好改革局面的形成来之不易，经历了反复而曲折的探索。因此，我们每一名检察干警都应当处理好个人利益与司改大局的关系，承担起自己应有的历史责任，珍惜这一全社会历经多年共同努力才打开的良好局面。有准备，要求我们以积极的心态做好准备工作，迎接司改大潮的挑战。完善司法责任制，健全检察权运行机制，是符合司法规律和检察职业特点的举措。这么多年的司法改革实践证明，尽管过程会有曲折反复，但是符合司法规律的措施总会显示出蓬勃的生命力，汇成一股不可抗拒的历史潮流。面对这样的大形势，我们要做的不应是消极抵触，而是积极准备，通过修炼内功，提升知识储备和业务能力，来提升对“追责”的免疫力。对于有准备的人而言，改革不是“狼”来了，而是机会来了。
从机关层面言之，我们要耕好司法责任制之“田”，必须创新体制机制。一是要优化整合内部监督机制，形成包括案件质量评查、执法规范评查、检风检纪督查在内的规范化、体系化的内部监督机制。完善内部监督既是实现放权与控权统一、权力与责任统一的必由之路，也是消除放权后可能造成的执法不统一现象的有效举措。通过案件管理、法律政策研究等业务部门对案件质量、执法行为开展定期评查、专项评查的方式，可以及时总结检察工作规律，及时发现并纠正执法不统一、不规范的现象。二是创新案件管理方式，实现繁简分流，提高效率。《意见》规定检察官必须亲自出席法庭，但是指自己承办的案件必须自己出庭还是也可以由其他具有检察官身份的人出庭尚不明确。如果依后种理解，一些案件量较大的基层院探索的简易程序案件轮值出庭、集中出庭方式，在实施司法责任制改革以后仍然可以借鉴利用。如果依前种理解，则可通过优化分案方式解决。如由检察官轮流在一定期限内集中受理承办、集中起诉速裁、简易程序案件，并与法院协调实现同日起诉的速裁、简易程序案件由同一法官进行集中审理。依检察一体原则，检察官之间可以发生职务转移和继承，后一种理解似乎更合理一些。三是健全检察官执法档案制度，建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价为主要内容的检察官业绩评价体系。可以依托已经建立的统一业务应有系统构建检察官执法档案，将案件质量评查、执法规范评查、检风检纪督查的结果、接受职业培训的情况以及开展调研、外宣、信息工作的情况等能反映执法办案工作情况的内容都综合到执法档案中，作为检察官评优评先、晋职晋级的基本依据。科学完善的业绩评价体系既有助于司法责任的落实，又有助于激发检察官的积极性，培育检察官的职业责任感和职业荣誉感。
司法权力运行的好不好，制度是基础，人是关键，监督是保障。完善司法责任制，就是要构建符合司法规律的检察权运行机制，突出作为检察官的人的主体地位，并以严格的司法责任认定和追究作为司法权正确有效行使的后盾。牵住“牛鼻子”，耕好“责任田”，生机勃勃的司法明天是可期的，公正、高效、权威的社会主义司法制度是可期的。
（作者为北京市朝阳区检察院检察官）
责任编辑：侯兆晓