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本刊简介《司法责任制：司改牛鼻子》专题报道之一
责任如棘负背 方能不忘正义初心
编者按
司法责任制被喻为司法改革的牛鼻子丝毫不为过。
“井无压力不出油，人无压力轻飘飘。”司法责任制看似是一把双刃剑，其实对敬畏法律、尊重规则的人来说，它只是一面保护自我的盾。
司法改革呼吁了这么多年，真正有实质意义的改革无疑开始于党的十八届四中全会，“立案登记制”“员额制”“司法责任制”“检察机关试水公益诉讼”等如雨后春笋纷至沓来。
把好“司法责任制”这个牛鼻子关，无疑显得至关重要。
本期聚焦关键词：司改牛鼻子
2015年9月下旬，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称为“两高意见”）相继出台。
两高意见是落实党的十八届四中全会提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的重大改革举措，也是今后司法责任制改革的纲领性文件。
祛除“判者不审，审者不判”之流弊
能不能实现让“审理者裁判，由裁判者负责”，是建立审判责任制的基础和前提。时任最高人民法院司改办主任贺小荣认为，传统的审判模式因强调内部层层审批，违反直接言辞原则和亲历性原则，进而导致审判权责不清，遭到社会各界近乎一致的批评。
而这次司法责任制改革充分吸收了审判权力运行机制改革试点法院的成熟经验，重点实现“四个转变”：一是实现院庭长由过去审批案件向现在办理案件的转变，更加符合直接言辞原则和亲历性原则；二是实现院庭长从办公室回到审判席的转变，充分发挥院庭长作为资深法官富有审判经验的优势；三是实现各种审判组织、各类审判人员从过去权责不清到现在职责明确的转变，充分提升办案人员的责任意识和自律意识；四是实现从过去片面强调审判责任到现在责任与保障并重的转变，真正实现权责利的统一。
如何实现这一点，涉及到司法人员的职责定位和权限划分。贺小荣解释说，《意见》明确了独任法官、合议庭成员、法官助理、书记员、院庭长应当履行的职责。
包括以下三方面重点内容：一是细化了合议庭成员的审判职责，强调合议庭成员对案件质量共同负责的原则。二是规范院庭长的审判管理和审判监督职责，明确院庭长的宏观审判管理监督职责以及对特定四类案件的事中监督权，明确院庭长的审判管理和监督活动必须严格控制在职责和权限范围内进行，并要求全程留痕。院庭长等因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误，依照有关规定应当承担监督管理责任。三是明确法官助理协助法官从事审判业务的辅助性工作等。
最高院行政审判庭法官、法学博士梁凤云认为，应该建立司法行政领导法官化的分流机制，才能做好办理案件的“老本行”。
过去一段时间，院庭长事实上成为承办案件法官的行政上级，一定程度上存在“判者不审”“审者不判”的现象，导致了裁决者与案件事实之间的疏离。《意见》将院庭长的审判管理权对象一般限定于程序性事项范围之内，就是要改变过去那种案件“审理者”和“决定者”两相分离的状态。司法亲历性要求贯彻直接言辞原则，没有经历诉讼过程而签发法律文书，不仅使诉讼程序失去意义，也使得无人对裁判的质量负责。进入员额的院庭长应当组建审判团队直接办理案件，充分发挥其作为资深法官富有审判经验的优势，逐步减少或者剥离司法行政管理工作，逐步减少最终废止案件审批制度，实现“法官上级”和“法官管理者”向“法官”和“裁判者”的转变。
不走“下审上定，定者不审”之老路
基层法院在遇到稍微棘手的案件时，往往会请示上级法院，听听他们的意见，如果按照上级法院的意思进行了判决，就是使案件的二审失去了意义，无形中等于从实体上剥夺了当事人的上诉权。过去的内部请示制度，实际上是下级法院要求没有参与诉讼活动的上级法院给予司法判断结果，是“下审上定”“定者不审”和司法行政化的一种表现。
梁凤云认为，应当建立内部请示的规范机制，完善法律适用的“度量衡”。规范内部请示，就是要让司法责任回归审理法院。除了法律适用问题外，下级法院不得就个案处理请示上级法院。对于案件确实重大复杂的，依照法律有关管辖的规定，下级法院可以要求移送上级法院审理，必要时上级法院可以提审。对于具有普遍规范意义的法律适用问题，最高人民法院应当通过制定司法解释方式予以规范。要随着司法改革的推进，逐步减少乃至最终取消案件请示制度。
其实在司法实践中，“下审上定”中的“上”不仅仅指上级法院，还有来自法院外行政领导对案件的干扰。
司法的外部环境是确保法官独立公正行使裁判权的重要条件，司法的外部环境好了才能为法官创造一个良好的履职生态。《意见》第39条规定，法官依法审判不受行政机关、社会团体和个人的干涉。任何组织和个人违法干预司法活动、过问和插手具体案件处理的，应当依照规定予以记录、通报和追究责任。
梁凤云认为建立内外部过问独立记录的安全机制，架设法官责任的“安全线”十分必要。外部干预和内部过问对法官客观判断案件事实、公正适用法律，产生了严重干扰，切断了案件事实与法律适用之间的有机联系。
因此，中央决定对干预过问司法的行为实行记录、通报和责任追究制度，就是要让干预者投鼠忌器、如履薄冰，净化司法外部和内部环境。
依照《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，承办法官应当对干预、插手、过问的行为进行独立而全面的记录、留痕。全面记录不仅要作为卷宗的必要内容实行记录，而且要作为卷宗组成部分永久备查。因内外部干预等而非法官原因直接导致错案的，不得追究法官责任，保障法官独立公正办案。
明确职责范围 规范运行机制
针对两高意见的要求，最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室主任王光辉从司法办案组织及运行机制、检察委员会运行机制、检察人员职责权限、检察管理与监督机制以及司法责任认定和追究方面作了解释。健全司法办案组织及运行机制。根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。主任检察官作为办案组负责人承担案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理等工作，在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见，其他检察官在主任检察官的组织、指挥下从事具体的办案活动。
对于审查逮捕、审查起诉案件，检察官对检察长(副检察长)负责，在职权范围内对办案事项作出决定；职务犯罪侦查案件，决定初查、立案、侦查终结等事项，由检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长(副检察长)决定；诉讼监督案件，检察官对检察长(副检察长)负责，在职权范围内对办案事项作出决定，以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出(提请)抗诉的，由检察长(副检察长)或检察委员会决定。
健全检察委员会运行机制。《意见》围绕检察委员会工作机制中与司法责任制相关的内容，规范了检察委员会讨论决定具体案件的范围，明确了检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员组成，赋予检察官可以就所承办案件提出提请检察委员会讨论的请求权，完善了检察委员会讨论决定案件的机制，同时还提出了建立健全检察委员会决策咨询机制等改革措施。
明确检察人员职责权限。《意见》明确了检察长对案件的处理决定权和行政管理职能，原则规定检察官依照法律规定和检察长委托履行职责，同时要求省级检察院制定辖区内各级检察院检察官权力清单。规定了主任检察官除履行检察官职责外，作为办案组负责人还负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作，明确业务部门负责人应当作为检察官在司法一线办案，并规范了业务部门负责人的司法行政事务管理权，明确了检察官助理在检察官指导下办理案件的职责。
健全检察管理和监督机制。《意见》完善了多个方面的监督机制。全面推行检察机关统一业务应用系统，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。同时设立案件管理机构对办案工作实行统一集中管理、流程监控，全面记录检察官办案信息，实行全程留痕。建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。同时，建立符合检察规律的办案质量评价机制，构建开放动态透明便民的阳光司法机制。
严格司法责任认定和追究。《意见》明确了司法责任的类型和标准。根据检察官主观上是否存在故意或重大过失，客观上是否造成严重后果或恶劣影响，将司法责任分为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三类，并分别列举了各类司法责任的具体情形以及免除司法责任的情形，增强了司法责任追究的可操作性。同时科学划分司法责任，把司法责任具体落实到人。《意见》还从司法责任的发现途径、调查核实程序、责任追究程序、追责方式、终身追责等几个方面完善了司法责任的认定和追究机制。
保障机制同等重要
不分青红皂白地追责任、打板子，没有人会受得了。北京大学法学院教授傅郁林认为，在司法体系内部，每一项司法结果也是由多个主体在多重制度中运行而形成的，既包括立法的欠缺、模糊或冲突等导致的法律适用困难，也包括法官选任、职业保障、职业培训、职业管理等制度缺陷导致的法官低能，还包括审判程序制度、证据制度、审判管理及案件分流系统等存在的弊端而导致的问题。种种制度缺陷直接或间接导致的超越现有法官个人普遍智识、能力或正常可控范围所致的司法错误，国家在向当事人提供救济或承担责任之后，不能向法官个人追究责任。
只有当法官个人有故意违反法律和司法职业伦理的行为，或者有重大过失导致严重后果的行为时，国家才能追究法官个人的责任。这也正是《意见》第四部分提出的：“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”
员额制改革开始试点不久，就已经出现了年轻法官、检察官辞职的现象，因为职数有限，好多人几乎看不到未来。待遇问题、晋升空间、职业荣誉感等存在的现实问题都打击了年轻司法从业者的积极性。
梁凤云认为，应当建立法官固定期限自动晋升增资机制，确立法官履职尽责的“定心丸”。司法责任制与司法保障制相辅相成，没有司法保障的司法责任，无法令人信服。从世界范围来看，由于法官维护社会公正的仲裁者地位，由于其司法亲历者和裁判者的身份，各国均给予法官独立而尊崇的社会地位。设立法官固定期限自动晋升机制，实际上割断了法官与上级司法官员之间可能的依附关系，可以避免法官为了晋升而牺牲司法公正，可以避免法官为了级别待遇而逢迎上级，可以避免法官为了五斗米折腰。法官有了职级和工资待遇保障，就会自觉珍惜法官荣誉和自觉维护法官身份，有助于法官排除外部干预、内部过问，有助于法官独立思考、独立判断，有助于法官积极办案、公正办案。
目前，我国法官管理体制是单一行政管理模式，法官职业素质要求高、任职条件要求严，但工资福利及职务保障较低，导致一些法官缺乏职业荣誉感，难以吸引和留住优秀司法人才。
中国政法大学终身教授陈光中认为，完善司法责任制，应以完善法官职业保障体系为基本条件。因此，应完善法官职业保障体系。首先，对法官实行不同于公务员的职业准入制度，使法官的业务职称与行政级别脱钩，尊重司法工作规律和法律职业特点，实行专业化职务职级晋升办法，适当延长法官退休年龄，提高其工资待遇，增强其职业荣誉感。其次，完善身份保障机制。身份保障是保障法官在正当履职中免受不当对待的重要措施。应通过立法明确规定法官一经任命，除非有法定事由并经过法定程序，不得被免职、降职、调离，不得降低工资待遇。法官有切实保障，才能办好案件。