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本刊简介《法律援助二十年》专题报道之三
法援基金会：为贫弱群体撑起一片晴空
北京市西城区西便门西里甲16号，有一幢既不气势恢宏又不富丽堂皇，与北京市的大多数建筑比起来甚至有些寒酸的楼房。这就是目前我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会——中国法律援助基金会所在地。
据基金会秘书长胡占山介绍，自1997年成立以来，基金会已经为全中国成千上万亟需法律服务的普通人提供过援助。如今，作为基金会重点开展的两个拳头项目“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”，正在更广地域内为更多有需要的人提供更加及时有效的法律援助服务。
“在依法治国的大背景下，我相信基金会一定会在推动法治社会、法治中国层面起到越来越大的作用，同时希望能够有更多的人和组织关注法律援助活动，一起践行慈爱、仁爱、互助的公益精神。”胡占山秘书长说。
法律援助制度起源于15世纪的英国，在西方国家已有500多年的历史。但是由于特殊的历史原因，我国的法律援助制度直到上世纪90年代中期才开始蓬勃发展。
据胡占山秘书长介绍，1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》，其中第34条首次明确提到了“法律援助”，这是我国法律援助制度建设的重要里程碑。而随后出台的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容作了专章规定，明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务，并为今后制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。
“在这样的大背景下，成立相应的组织机构来组织实施法律援助工作便成了理所当然的事情，中国法律援助基金会因此应运而生。”胡占山秘书长说。
1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立。同日，经国务院批准，中国法律援助基金会成立，隶属于司法部管辖，与法律援助中心一起办公，全国人大常委会原副委员长王光英担任基金会第一届理事会名誉会长，司法部原部长邹瑜任第一届理事会会长。
据了解，当时基金会的主要职责是募集、管理和使用法律援助基金，宣传国家的法律援助制度，促进司法公正；其基金来源主要包括：国内社团、企业、商社及个人的捐赠和赞助，基金存入金融机构收取的利息，购买债券和企业股票等有价证券的收益等。
胡占山秘书长形容基金会成立的前十年为“初创期”和“探索期”。彼时，由于法律援助制度尚处在发展完善阶段，法律援助的概念尚在推广普及过程中，基金会从运行机制、人员管理以及募资方式等方方面面都处在探索调整的阶段，比如募资方式比较单一，主要以向企业募资的方式为主，初期的募资金额仅仅为一年数百万元，开展的项目也比较少、比较小，主要以为老人、妇女、儿童提供一些相对简单的法律援助为主。
2007年以后，经过十年的探索，基金会的工作逐渐步入正轨。从2009年开始，随着法律援助基金规模的增大和运作经验的积累，基金会陆续开展了一批成规模的法律援助项目，其中尤以“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”取得的成绩最大，已经成为基金会目前重点开展的项目。
“从最初两年的5000万元/年资金投入，到后来三年1亿元/年资金支持，目前用于法律援助的彩票公益金已达4亿元。如此巨额的基金，怎么才能花到刀刃上，获得最大的价值，是首先需要考虑的问题。”胡占山秘书长说。
为此，财政部和司法部制定颁布了《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理办法》等一系列规范性文件，对彩票公益金的使用范围、补贴标准、监督管理等作出明确规定。基金会也先后制定了《项目资助案件审查和办案补贴发放管理办法》《项目财务管理办法》《项目监督检查评估办法》等规范性文件，使项目案件审查、补贴发放、财务管理、监督检查工作有章可循。
“同时，我们专门组织人员对全国各地情况进行调研，以确保彩票公益金可以用到最需要的地方。”胡占山秘书长说。
据了解，近几年基金会调研组的足迹遍及新疆、西藏、青海、甘肃、云南、广西、海南、湖南、四川等地，深入到僻远的农村地区寻找投放点和实施地。
“为了确保彩票公益金严格用于法律援助活动，基金会采取了‘先办案、后发钱’的经费管理方式。案件承办人先垫付办案费用，待案件办结后，再由项目管理单位对实施情况进行审查，通过初审和复审后才可领取办案补贴。同时，我们专门研发使用了中央彩票公益金信息数据管理系统，案件办理流程中的每一个环节、每一笔资金的流向都由系统记录在案。”胡占山秘书长说。
据了解，该方式实施以来，项目审核通过并发放办案补贴的案件有233808件，有2731件申报补贴的案件因为不符合规定未予通过审核，不予发放办案补贴。
胡占山秘书长表示，“中央专项彩票公益金法律援助项目”共资助办理了涉及五类困难群体（农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人）的法律援助案件23万多件，超过36万人（户）直接受益，为受援人挽回经济损失或取得经济利益超过143.1亿元，投入与产出比达到1:35，获得免费法律咨询帮助的群众数以百万计。
“为了解决这个问题，我们从2009年开始实施了‘1+1’行动。”胡占山秘书长说。
胡占山秘书长所说的“1+1”行动，指的2009年8月，基金会会同共青团中央等部门联合开展的“1+1”中国法律援助志愿者行动，即派遣一名律师志愿者和一名大学生志愿者，到全国170个无律师县和中西部律师人员短缺的贫困县志愿从事法律援助工作。该项行动的目标主要是依托司法行政部门和团组织，在无律师县或中西部律师人才短缺的地、市、县设立“法律援助志愿者工作站”。每位志愿者服务期限为1至3年。服务期内，每名律师志愿者每年至少无偿办理法律援助案件20件，大学生志愿者从事与其能力相适应的法律援助工作。
“‘1+1’行动的可贵之处，就是以不计报酬、乐于奉献的志愿者精神，在法律人才往经济发达地区流动的趋势中，往西部地区倾注了一股法律的暖流。”胡占山秘书长说。
据了解，“1+1”行动每年公开向全国招募律师、志愿者大约各100人左右，根据各地的需求派往中西部无律师、律师少的地区。2014年确定的省份为西藏、新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、贵州、四川、内蒙古、云南、广西、海南。
“我们会为志愿者提供基本的生活资助，然后志愿者无偿为当地有困难的群众提供法律援助。去年律师的资助标准为每人每月3000元，西藏、新疆、青海、甘肃每人每月3500元，志愿者每人每月1800元，西藏、新疆、青海的生活费用补贴为每人每月2300元。”胡占山秘书长说。
虽然补助只能满足基本的生活需要，但是凭借着志愿者可敬的奉献精神和专业的法律素养，涌现了许多典型事迹和人物，赢得了派遣地区的肯定和尊敬。
例如，据“1+1”项目办公室副主任杨彦萍介绍，志愿律师张晶在贵州省瓮安县服务一年期间，接待来访群众近900人，代书135份，办理法律援助案件91件，挽回经济损失200多万元，被共青团瓮安县委、瓮安县司法局评选为优秀志愿者，被推荐到司法部参加“百姓心中最满意的模范志愿律师”活动评选。
据了解，从2009年至2014年10月底，共为19个省（区、市）的500多个县，派遣了1000多名“1+1”志愿者，共办理法律援助案件4.9万多件，直接受益群众1600余万人，为群众挽回经济损失约25亿元。
“对所有参与‘1+1’法律援助志愿者行动的法律工作者来说，他们身体力行地播种着关于法律的信仰和法治理念，为缺少法律服务的西部群众带去法律的关怀。我们希望，在这些志愿者的带动下，会有越来越多的法律工作者，投入到西部法律援助的行动中去，让法治的光芒照亮西部的山山水水。”胡占山秘书长说。
但同时胡占山秘书长表示，基金会尚处在发展阶段，虽然已经取得了一定的成绩，但未来仍需要逐步完善和扩大，使法律援助的道路越走越宽。
例如，由于基金会的公益性质，基金会运作成本会受到严格的控制，工作人员的薪资待遇并不高，这就很难吸引优秀的人才长期工作，因此如何在控制成本的前提下吸引和留住优秀人才，建立一支能够适应基金会发展要求的高素质队伍，将成为基金会需要考虑的重要问题。
据介绍，基金会未来将主要从三个方面开展工作。首先，要持续优化和扩大“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”，同时不断改进募资方式和拓展募资渠道，以针对新的形式，开发新的法律援助项目；再者，基金会要向专业化的方向发展，加强队伍建设，力争成为懂资本运作、项目运作，会融资的专业化基金机构，满足当前形势下法律援助工作的需求；此外，作为司法部设立的机构，作为政府推进法律援助的探索者，基金会将力争推动公益行业尤其是法律援助公益行业的整体发展，对行业运行机制、相关标准的确立作出应有的贡献。
“法律援助基金会本质上是一个公益组织，承载着全慈善、友爱、互助的公益精神，肩负着从法律上为贫弱群体提供物质和精神双重抚慰的使命，希望能够有越来越多的人关注这项工作，参与进这项工作，共同为法治中国的建设而努力。”胡占山秘书长说。
据基金会秘书长胡占山介绍，自1997年成立以来，基金会已经为全中国成千上万亟需法律服务的普通人提供过援助。如今，作为基金会重点开展的两个拳头项目“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”，正在更广地域内为更多有需要的人提供更加及时有效的法律援助服务。
“在依法治国的大背景下，我相信基金会一定会在推动法治社会、法治中国层面起到越来越大的作用，同时希望能够有更多的人和组织关注法律援助活动，一起践行慈爱、仁爱、互助的公益精神。”胡占山秘书长说。
应运而生的法律援助基金会
据了解，法律援助制度也称法律救助，是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度。它作为实现社会正义和司法公正、保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。法律援助制度起源于15世纪的英国，在西方国家已有500多年的历史。但是由于特殊的历史原因，我国的法律援助制度直到上世纪90年代中期才开始蓬勃发展。
据胡占山秘书长介绍，1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》，其中第34条首次明确提到了“法律援助”，这是我国法律援助制度建设的重要里程碑。而随后出台的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容作了专章规定，明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务，并为今后制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。
“在这样的大背景下，成立相应的组织机构来组织实施法律援助工作便成了理所当然的事情，中国法律援助基金会因此应运而生。”胡占山秘书长说。
1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立。同日，经国务院批准，中国法律援助基金会成立，隶属于司法部管辖，与法律援助中心一起办公，全国人大常委会原副委员长王光英担任基金会第一届理事会名誉会长，司法部原部长邹瑜任第一届理事会会长。
据了解，当时基金会的主要职责是募集、管理和使用法律援助基金，宣传国家的法律援助制度，促进司法公正；其基金来源主要包括：国内社团、企业、商社及个人的捐赠和赞助，基金存入金融机构收取的利息，购买债券和企业股票等有价证券的收益等。
胡占山秘书长形容基金会成立的前十年为“初创期”和“探索期”。彼时，由于法律援助制度尚处在发展完善阶段，法律援助的概念尚在推广普及过程中，基金会从运行机制、人员管理以及募资方式等方方面面都处在探索调整的阶段，比如募资方式比较单一，主要以向企业募资的方式为主，初期的募资金额仅仅为一年数百万元，开展的项目也比较少、比较小，主要以为老人、妇女、儿童提供一些相对简单的法律援助为主。
2007年以后，经过十年的探索，基金会的工作逐渐步入正轨。从2009年开始，随着法律援助基金规模的增大和运作经验的积累，基金会陆续开展了一批成规模的法律援助项目，其中尤以“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”取得的成绩最大，已经成为基金会目前重点开展的项目。
巨额彩票公益金花在刀刃上
2009年，为了使更多经济困难的农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人，能够通过法律援助途径维护其自身的合法权益，经国务院批准，财政部从中央集中彩票公益金中安排法律援助项目专款，由中国法律援助基金会组织实施。“从最初两年的5000万元/年资金投入，到后来三年1亿元/年资金支持，目前用于法律援助的彩票公益金已达4亿元。如此巨额的基金，怎么才能花到刀刃上，获得最大的价值，是首先需要考虑的问题。”胡占山秘书长说。
为此，财政部和司法部制定颁布了《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理办法》等一系列规范性文件，对彩票公益金的使用范围、补贴标准、监督管理等作出明确规定。基金会也先后制定了《项目资助案件审查和办案补贴发放管理办法》《项目财务管理办法》《项目监督检查评估办法》等规范性文件，使项目案件审查、补贴发放、财务管理、监督检查工作有章可循。
“同时，我们专门组织人员对全国各地情况进行调研，以确保彩票公益金可以用到最需要的地方。”胡占山秘书长说。
据了解，近几年基金会调研组的足迹遍及新疆、西藏、青海、甘肃、云南、广西、海南、湖南、四川等地，深入到僻远的农村地区寻找投放点和实施地。
“为了确保彩票公益金严格用于法律援助活动，基金会采取了‘先办案、后发钱’的经费管理方式。案件承办人先垫付办案费用，待案件办结后，再由项目管理单位对实施情况进行审查，通过初审和复审后才可领取办案补贴。同时，我们专门研发使用了中央彩票公益金信息数据管理系统，案件办理流程中的每一个环节、每一笔资金的流向都由系统记录在案。”胡占山秘书长说。
据了解，该方式实施以来，项目审核通过并发放办案补贴的案件有233808件，有2731件申报补贴的案件因为不符合规定未予通过审核，不予发放办案补贴。
胡占山秘书长表示，“中央专项彩票公益金法律援助项目”共资助办理了涉及五类困难群体（农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人）的法律援助案件23万多件，超过36万人（户）直接受益，为受援人挽回经济损失或取得经济利益超过143.1亿元，投入与产出比达到1:35，获得免费法律咨询帮助的群众数以百万计。
“1+1”不只等于2
由于地域和经济发展不均衡等诸多历史原因，我国西部地区和经济欠发达地区法律援助人员严重短缺。2009年，尽管全国已有二十多万律师，但仍有170多个县没有律师，无法满足当地民众的法律需求，影响了当地的经济、社会发展与和谐稳定。“为了解决这个问题，我们从2009年开始实施了‘1+1’行动。”胡占山秘书长说。
胡占山秘书长所说的“1+1”行动，指的2009年8月，基金会会同共青团中央等部门联合开展的“1+1”中国法律援助志愿者行动，即派遣一名律师志愿者和一名大学生志愿者，到全国170个无律师县和中西部律师人员短缺的贫困县志愿从事法律援助工作。该项行动的目标主要是依托司法行政部门和团组织，在无律师县或中西部律师人才短缺的地、市、县设立“法律援助志愿者工作站”。每位志愿者服务期限为1至3年。服务期内，每名律师志愿者每年至少无偿办理法律援助案件20件，大学生志愿者从事与其能力相适应的法律援助工作。
“‘1+1’行动的可贵之处，就是以不计报酬、乐于奉献的志愿者精神，在法律人才往经济发达地区流动的趋势中，往西部地区倾注了一股法律的暖流。”胡占山秘书长说。
据了解，“1+1”行动每年公开向全国招募律师、志愿者大约各100人左右，根据各地的需求派往中西部无律师、律师少的地区。2014年确定的省份为西藏、新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、贵州、四川、内蒙古、云南、广西、海南。
“我们会为志愿者提供基本的生活资助，然后志愿者无偿为当地有困难的群众提供法律援助。去年律师的资助标准为每人每月3000元，西藏、新疆、青海、甘肃每人每月3500元，志愿者每人每月1800元，西藏、新疆、青海的生活费用补贴为每人每月2300元。”胡占山秘书长说。
虽然补助只能满足基本的生活需要，但是凭借着志愿者可敬的奉献精神和专业的法律素养，涌现了许多典型事迹和人物，赢得了派遣地区的肯定和尊敬。
例如，据“1+1”项目办公室副主任杨彦萍介绍，志愿律师张晶在贵州省瓮安县服务一年期间，接待来访群众近900人，代书135份，办理法律援助案件91件，挽回经济损失200多万元，被共青团瓮安县委、瓮安县司法局评选为优秀志愿者，被推荐到司法部参加“百姓心中最满意的模范志愿律师”活动评选。
据了解，从2009年至2014年10月底，共为19个省（区、市）的500多个县，派遣了1000多名“1+1”志愿者，共办理法律援助案件4.9万多件，直接受益群众1600余万人，为群众挽回经济损失约25亿元。
“对所有参与‘1+1’法律援助志愿者行动的法律工作者来说，他们身体力行地播种着关于法律的信仰和法治理念，为缺少法律服务的西部群众带去法律的关怀。我们希望，在这些志愿者的带动下，会有越来越多的法律工作者，投入到西部法律援助的行动中去，让法治的光芒照亮西部的山山水水。”胡占山秘书长说。
法律援助的路要越走越宽
胡占山秘书长认为，当下，基金会将会成为法治社会、法治中国建设的有力推动者。以“1+1”项目为例，自“1+1”项目开展以来，确实解决了支援地区法律服务的需求；同时起到普法宣传作用，向当地尤其是受服务群众传播了法治理念；同时通过与地方政府在支援活动中的沟通交流，也提高了当地政府的法治意识，推动了法治政府的建设。但同时胡占山秘书长表示，基金会尚处在发展阶段，虽然已经取得了一定的成绩，但未来仍需要逐步完善和扩大，使法律援助的道路越走越宽。
例如，由于基金会的公益性质，基金会运作成本会受到严格的控制，工作人员的薪资待遇并不高，这就很难吸引优秀的人才长期工作，因此如何在控制成本的前提下吸引和留住优秀人才，建立一支能够适应基金会发展要求的高素质队伍，将成为基金会需要考虑的重要问题。
据介绍，基金会未来将主要从三个方面开展工作。首先，要持续优化和扩大“中央专项彩票公益金法律援助项目”和“‘1+1’中国法律援助志愿者项目”，同时不断改进募资方式和拓展募资渠道，以针对新的形式，开发新的法律援助项目；再者，基金会要向专业化的方向发展，加强队伍建设，力争成为懂资本运作、项目运作，会融资的专业化基金机构，满足当前形势下法律援助工作的需求；此外，作为司法部设立的机构，作为政府推进法律援助的探索者，基金会将力争推动公益行业尤其是法律援助公益行业的整体发展，对行业运行机制、相关标准的确立作出应有的贡献。
“法律援助基金会本质上是一个公益组织，承载着全慈善、友爱、互助的公益精神，肩负着从法律上为贫弱群体提供物质和精神双重抚慰的使命，希望能够有越来越多的人关注这项工作，参与进这项工作，共同为法治中国的建设而努力。”胡占山秘书长说。