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本刊简介《法律援助二十年》专题报道之二
法律援助制度也需要援助
起点 律师制度改革催生
在司法部法律援助中心桑宁副主任的办公室里，记者在书架上看到一本颇具历史感的藏书，泛黄的书页中，中国法律援助制度诞生的过程历历在目。1994年年初，法律援助对于绝大部分中国老百姓来说，还是一个完全陌生的概念。但是它的出现却具有深刻的社会基础和法制背景。
二十多年来，见证了中国法律援助制度诞生和成长全过程的桑宁副主任解释说，法律援助制度落地中国，最开始是因为律师制度的改革，我国的律师制度从1979年恢复后，随着改革开放的逐渐深化和与市场经济相适应的法制逐步健全，处在不断的渐进改革之中。1993年6月司法部报经国务院批准，对律师体制进行了一次最重大的改革。其主要内容是，将律师制度私有化。因此，很多人因为贫穷买不起律师服务，所以对法律援助的需求便显得非常急迫。
1994年1月3日，时任司法部部长肖扬在一份律师工作的材料上第一次正式提出建立法律援助制度的设想：“法律援助制度是法律面前事实上的人人平等的标志，也是健全完善社会保障制度的重要体现。在我们社会主义国家实施法律援助，应是律师应尽的义务，也是律师的社会良知和职业道德的重要体现。律师法草案应该将建立法律援助制度的内容明确写进去。”
司法法律援助制度的设想提出后，司法部陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始了法律援助制度的试点。
1995年11月9日，广州市仓边路38号，广州市法律援助中心隆重揭幕，这是我国法律援助制度发展史上值得记录的日子。这一天，我国第一个政府批准设立的法律援助专门机构，首次在社会公开亮相。广州市法律援助中心成立仅100天就处理了各类法律援助刑事、民事案件75件，产生了很好的社会效果。国务院新闻办公室在《人民日报》和《国务院公报》发表的《中国人权事业的进展》中，专门介绍了广州市法律援助中心的工作。
这表明，法律援助制度已作为一项国家的法律制度，而不是单纯的个人道义慈善行为，它被政府所确认，被老百姓所认识。对我国普遍建立体现政府性质的法律援助制度影响深远，由律师慈善服务到政府法律援助的转变初现端倪。
二十余年间，法律援助制度的建立和实施，开拓了我国法制建设的一个新领域。从最初几个城市的试点，到今天制度体系的基本形成，从律师自发的援助到由政府实施的法律援助制度，中国法律援助制度与国家的改革和发展相协调，与民主法治的健全和完善相印证，与律师等法律服务业的不断成长相伴随，促进了司法公正的实现，推动了构建社会主义和谐的进程。
发展 法律援助体系基本形成
1994年3月，司法部批准成立国家法律援助中心筹备组，以推动全国法律援助试点工作迅速开展。桑宁副主任回忆说，建立法律援助中心之初是艰难的。当年，对于多数领导干部来说，“法律援助”还是一个非常陌生的字眼儿，包括政法界的一些人仍不知法律援助制度是怎么一回事。由于社会对法律援助制度缺乏基本了解，使得法律援助工作的开展缺乏必要的社会基础。
2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》（以下简称《条例》）。自2003年9月1日起施行，这是中国第一部关于法律援助的全国性立法，《条例》中明确了政府在法律援助中的责任，《条例》规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。《条例》的实施终于使得法律援助制度有法可依。
梳理近十年来法律援助制度在我国的发展，这项制度正变得日臻成熟、完善。从2004年之后，中国政府每年在全国人民代表大会上所作的《政府工作报告》都强调要“做好法律援助工作”。法律援助已经成为当前我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的一项重要工作，党中央、国务院将法律援助工作纳入社会经济发展大局。
2003年首部法律援助法规出台之后，经过一年的实践，2004年法律援助机构工作人员总数为10458名，工作人员首次破万。国务院将法律援助工作列入2004年工作要点，全国共办结法律援助案件190187件，比上年增长14%；2005年中央首拨5000万元专款补助地方办理法律援助案件；2007年法援制度日渐完善，各地积极建立完善法律援助制度实施的若干工作制度，使法律援助机构的工作更加规范；到2009年援助人次超过七十万；2010年法律援助三项标准订立，全国法律援助经费总额达到10.12亿元。全国法律援助机构共组织办理法律援助案七十余万件，制定了公民经济困难标准、法律援助事项补充范围和法律援助办案补贴标准，降低法律援助门槛，扩大法律援助覆盖面； 2012年2月21日，司法部部务会议审议通过《办理法律援助案件程序规定》，自2012年7月1日起施行。司法部提出争取全年办理法律援助案件超百万件；2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，扩大了民事、行政法律援助覆盖面，进一步放宽经济困难标准，降低法律援助门槛，使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体，惠及更多困难群众……
完善 真正为百姓分忧
采访当天，桑宁副主任正在筹备下一周的培训活动，从2012年起，法律援助培训纳入了司法部第一类培训班进行管理。根据《司法部2012年培训计划》，法律援助中心正在不断完善培训机制，创新培训方式，加强对地方法律援助培训工作的指导，为一些省份推荐安排师资和课程，协助各省自行组织培训，为法律援助工作提供了人才保障。为了利于各地方政府制定出台政策，法律援助中心正在用科学的方法推动各地方开展法律援助需求和知晓率调查，联合国家统计局社情民意调查中心组织对7省区14个城市的法律援助工作的知晓和需求情况进行摸底，做需求评估来回应民意，为进一步扩大法律援助范围提供参考依据。“现在讲求高效政府，我们做这种评估是为了回应群众需求，不管用什么形式，只要满足老百姓的法律方面的需要，就是法律援助。”桑宁副主任解释说。
除了需求评估，法律援助中心结合国外经验，组建了专业评估组织，开展“同行评估”。“同行评估”就是律师同行之间，背靠背对援助案件的质量打分。这样做既是希望在行业内打造一种竞争激励机制，也是为了让老百姓感受到，“免费律师”办案也是靠得住的。
此外，“12348”热线的开通也成了法律援助制度发展的一大亮点，“12348”是市、区县司法局及法律援助中心面向广大市民群众的法律咨询专用电话，它接受解答群众的法律咨询，配合调处民间纠纷，及时反映群众的法律需求信息，指导和接受法律援助申请。“全世界没有哪个国家会有像中国的‘12348’这样的免费法律咨询平台。”桑宁副主任说，“专业律师后台值班接听电话，提供免费咨询，这都是很多国家难以想象的。”
桑宁副主任介绍，中国从开始探索建立有中国特色的法律援助制度，至今不过二十几年，与发达国家好几十年甚至上百年的发展历史相比，仍处于初级阶段。然而不可忽视的事实是，中国法律援助在短短二十年的建设和发展中，取得了令世人瞩目的成就，这是很多发达国家在早期发展史上难以望其项背的。这其中除了国家的政治、经济、社会等内部因素起着最重要的作用外，还有一个非常有利的外部条件，那就是丰富的国际经验，为中国法律援助建设与发展提供了许多有益的借鉴。
通过和发达国家法律援助机构交流学习，法律援助中心从中国的实际出发，不断探索建立新项目、新视点，不断继承、更新着我国的法律援助事业。
前行 法律援助也需要援助
尽管如此，我国的法律援助工作仍存在不足。桑宁副主任回忆起十年前他接手过的一个案子，当年有两名外地当事人在当地走投无路来到北京寻求帮助。当事人两个早产的孩子死在医院的保温箱中。当地政府给法院施加压力，力保医院胜诉。桑宁听了事件的过程，接手了这个案子，虽然一审当事人败诉，但通过调查取证，最终发现，医院的保温箱存在问题。二审案子反败为胜，医院最终负了全责。虽然官司打赢了，但是仅这一个案子，律师的调查取证费用就花费了近4万元。这笔费用，在十年前看来不是个小数字。反思现在，法律援助律师每办理一个援助案件，地方援助中心仅给予几百元的费用补贴，若是在经济欠发达的地区，补贴费用可能更少或者零补贴。这样的补贴，连律师必要的交通、住宿也保障不了，直接加重了律师的负担，影响着律师的积极性。这样，会直接导致案件质量不尽人意，最终折损的是弱者的合法权益。
法律援助实现创新和发展，需要解决好很多瓶颈问题。“虽然我国现在的法律援助程序已经比较完善，但要关注法律援助工作的本质，还需要改变只注重走流程，不关心律师与当事人关系的局面。”在桑宁副主任看来，法律援助工作的实质，应该把当事人当成中心，而不是政府流程，衡量服务质量，应该更多地体现在与当事人的关系上。
此外，现行高度分散的法律援助体系不利于管理，各地方政府需要自己制订法律援助制度的细则，国家只给一个原则性的纲领。法律援助律师的经费来自县级政府，经济发达的地区，补贴会相对高一些，而发展落后的一些地区补贴水平差强人意。如此看来，办案质量的差异也必然存在着。法律援助是项民生工程，国家的救助职能是这一产品的根本属性。为了切实维护困难群众的根本利益，国家必须采取措施，保证法律援助服务的质量和功效。
法律援助的创新发展，需要一个更加强大的顶层设计。桑宁副主任认为，从目前来看，还缺少一个目标清晰、措施具体的中长期的发展战略。要做好这件事，必须全面深入了解公众对法律援助的需求，在平衡需求与资源能力的基础上，提出创新发展的战略。
如果我们在推动法律援助发展的过程中，始终能够把握住法律援助基本职能的要求，坚持法律援助的司法职能属性和社会扶助职能属性，那么法律援助制度离迈向成熟的路也不远了。