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本刊简介《反家暴立法的理想与现实》专题报道之二
责任的追问
共筑反家暴防线
与其他暴力相比，发生在家庭内部的暴力更具隐蔽性、频发性、周期性等特点，家暴一旦进入暴力周期，往往会陷入不断升级的恶性循环。正因此，反家暴需要国家和社会的介入，尤其是需要加强预防，从源头阻断暴力发生的风险。综观世界各国的反家暴立法和实践，其核心制度是多机构合作机制，并着力于家暴的预防和控制。自上世纪80年代以来，欧美等国通过政府主导，普遍建立起了警方、家庭、社区、学校、医疗机构、非政府组织等共同参与的反家暴协同干预体系，为受害妇女、儿童提供及时、有效的救助。比如，许多国家都把反家暴列为中小学教育和公民教育的必备内容；再比如，根据本国法律规定，日本各都道府县都设立了配偶暴力咨询服务中心，美国则设立了24小时免费畅通的全美家庭暴力热线服务。
在我国，“防治结合、重在预防”的干预理念和模式也在日益成长。比如，每年3月8日妇女节、12月4日法制宣传日、11月25日国际消除对妇女暴力日等重要节点，反家暴都是公共宣传的重心。在不少地区，针对学生、家长的反家暴教育，面向司法机关、妇联组织、社区、医疗机构的反家暴培训等等，也渐成常态。尤其是经过十多年的实践，我国反家暴已不断融入社会救济的色彩，由于社区、公益组织、社会志愿者等多种社会力量的参与，不少地区构建起反家暴的社会防线，及时为受害者提供法律咨询、司法援助、心理疏导等专业服务。以天津市为例，全市依托“半边天家园”所构建的社区反家暴合作网络，5年间共化解、处理各类矛盾纠纷34000余件，提供涉诉法律帮助2000余件次。2013年当地一次民意调查显示，被调查者认为家庭暴力普遍存在的比例，已大幅下降至仅为1.37%。
不过，由于缺乏明确、细化的制度机制，全社会参与、多机构合作的反家暴机制并未全面确立。颇为典型的是2013年发生的南京女童饿死事件，受害女童的母亲长期吸毒，对孩子不管不顾乃至监禁虐待，尽管当地派出所、社区、邻居等等对此均有所知情，并且不时伸出援手，但由于缺乏合作联动，最终未能阻止悲剧的发生。
正因此，构建以“合作”“预防”为基调的反家暴干预机制，是反家庭暴力法的首要任务。草案为此明确规定：“反家庭暴力是全社会和每个家庭的共同责任”，“反家庭暴力工作遵循预防为主、教育与惩处相结合原则。”依据这些基本理念，草案针对政府有关部门、司法机关和妇联、共青团、工会、居委会、村委会等组织以及用人单位、中小学、医疗机构等重要的反家暴力量，分门别类、详细规定了宣传教育、业务培训、调解纠纷、制止暴力、心理辅导等诸多职责。
以立法形式将反家暴纳入协作型的社会化治理框架，构建预防、制止、救助一体化的长效型干预机制，无疑是反家暴理念和制度的历史性进步，彰显的正是反家庭暴力法的深层价值。
不过，全社会参与、多机构合作的反家暴机制联动运转的基本前提是：必须有一个专门机构牵头统筹。法律草案将这一机构定位于“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构”，按照目前的机构设置，实际上就是指“妇女儿童工作委员会”。但该机构既非决策机构也非执行机构，并不具有足够的权威和资源，能否真正担当起组织、协调等职责令人担忧。正因此，如何建构一个强有力的主导机构，防止反家暴合作机制陷入有名无实的边缘化，避免责任空转乃至互相推诿等风险，仍是未来立法和实践必须破解的难题。
报告制度背后的义务与权利
制止家庭暴力的前提是及时发现并向警方等相关机构报告求助。但在现实中，往往是受害者的沉默导致家暴长期处于隐秘状态。尤其是未成年人，自身缺乏抗争能力，其家庭成员出于亲情顾忌，除非出现极为严重的伤害后果，一般也不会向警方报案。因而对于此类弱势群体，更需外界的关注和介入。2015年4月曝光的南京养母虐童案，正是因为具有责任心的学校教师报警才导致警方介入调查，最终保护男童免受进一步伤害。但在现实生活中，并非所有遭到家暴伤害的孩子都有这份幸运。由于传统观念的束缚，许多人认为管教孩子是外人不便插手的家务事，即使发现严重的家暴行为，也未意识到应当及时报案，或者即便有所意识也不愿付诸行动。
北京青少年法律援助与研究中心对2008年至2013年媒体披露的未成年人遭受家暴案件的样本分析就显示，邻居、市民、村民等与未成年人可能存在密切接触的人员报案的占32.85%，医务人员、教师等为未成年人提供专业服务的人员报告的案件仅占10.61%。由于案件未能及时报案，不少受害未成年人长期反复遭受暴力侵害。典型一例是，一名12岁女童两岁时，母亲就因不堪家暴而离家出走，其后女童便成为父亲的出气筒，滥施家暴持续10年之久，直到女童的眼睛、腿被打残，外祖母报案才得以案发。需要指出的是，媒体曝光的多为后果严重的家暴案件，现实中未成年人所遭受的一般家暴行为，几乎无人报案。
形成鲜明对比的是通行世界的反家暴强制报告制度。该制度源于美国，根据法律规定，社会工作者、教师、医护人员、精神健康专业人员、儿童看护人员、法医、执法人员发现儿童可能遭受虐待时，有义务向儿童保护部门报告，不履行该项义务的将被处以短期监禁和罚款，严重的还将被吊销从业资格。这一机制，为美国完善的儿童保护体系奠定了基础。其后，为有效地保护儿童、老年人、残疾人等弱势群体，许多国家的反家暴立法都确立了强制报告制度。
我国此次制定反家庭暴力法的一个重大进步，正是引入了强制报告制度。法律草案规定：“中小学、幼儿园、医疗机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。”同时明确，相关机构和人员未按规定报案造成严重后果的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
普遍的共识是，对于遭遇家暴的未成年人，必须设计一套国家和社会主动干预的制度予以保护，将教师、医生等能够与未成年人密切接触的人员列为强制报告的主体，要求其承担不作为的法律责任，正是必不可少的一环。更重要的是，强制报告制度不仅是一种义务的设定，也是一种权利的赋予，它意味着，学校和教师、医院与医生等等，拥有了理直气壮举报家暴的权利。
不过许多有识之士认为，强制报告的主体不应仅仅局限于三类机构和人员，而是应当将救助福利机构、社会工作机构等可能与受害未成年人密切接触的组织和人员都纳入其中。尤其是遍布城乡的居委会、村委会往往是发现家暴、接到投诉的最敏感的基层触角，理应列为强制报告的责任主体。
另一个问题是，除了必须承担报告义务的特定主体，其他一般主体，比如家暴受害者的邻居、好友乃至“不相干”的公民以及公益维权组织等等，是否有权举报？
耐人寻味的一个案例是，南京养母虐童案发生后，受害男儿的亲生父母以“名誉受损、侵犯隐私”为由，将最早发帖曝光此事的一位南京网民告上法庭，尽管法院最终认定被告网民发帖“符合社会公共利益”驳回原告诉求。但这场“好心没好报”的诉讼，却令很多人心生寒意。
正因此，反家庭暴力法除了明确报告制度的特定主体，设定强制性义务，也应支持一般主体及时举报家暴，架构倡导性权利，以解除“管闲事”的后顾之忧。事实上，2014年11月国务院法制办公布的反家庭暴力法征求意见稿，曾规定“对家庭暴力行为，任何组织和公民有权劝阻、制止，或者向公安机关报案”，但正式提交一审的法律草案却删除了这一条款。未来法律草案进一步完善的过程中，是否应当恢复该条款，乃至进一步强化法律支持举报家暴的立场，值得立法机关认真考量。
制止家暴的“第一棒”
家暴行为发生后，究竟谁有责任、有能力担当制止家暴的“第一棒”？拥有专业素养和执法资源的警方，无疑应当是反家暴的主力军。从世界各国的经验看，警方的积极干预，是及时、有效制止家暴的一大关键。为此，多数国家对警方介入家暴事件的职责、方式、流程等等都作出了立法设计。比如韩国规定，对正在进行的家暴犯罪，警方接警后应该立即制止，隔离加害人与受害人，并根据需要将受害者送至庇护场所、咨询机构或医疗机构。澳大利亚、加拿大等国还规定，警察在必要时可强制带离受害儿童。美国法律则规定，警方如果有明显证据足以相信身体暴力已经发生时，必须逮捕施暴者。当受害者在联邦法庭起诉时，执法人员还有权跨境追缉施暴者。
但在我国，在相当长的时期内，一直存在“警方是否应该主动干预家暴”的争议。反对观点认为，家暴总体上属于私权范围，警方应该遵循“民不举官不究”的原则，一旦主动介入，很可能激化家庭矛盾，反而不利于解决家暴问题。这一认识误区，直接导致家暴曾长期成为公安执法的禁区。许多基层派出所接到家暴报警，往往以家庭纠纷、“合法夫妻”为由拒绝出警，即便出警，家暴伤害后果如果未达到刑事犯罪程度，警方一般也只是走走过场，不会作出实质处理。许多施暴者正是因此有恃无恐，暴力行为不断升级。
具有历史意义的转折始于2008年，公安部等七部委联合下发的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，首次明确公安机关对防治家暴负有预防、调解、出警、取证等职责。2015年3月公检法司四部门联合发布的《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》亦明确要求，对家暴案件不得置之不理或互相推诿，并再次划定了公安等机关的反家暴职责。
在此背景下，从2008年起，公安机关逐渐走到了反家暴的第一线。全国各地公安机关纷纷将家暴报警纳入了“110”出警工作范围，许多地区的基层派出所、警务室设立了家暴投诉点，湖南、宁夏、重庆等地已实现全覆盖。这些机制架构，在很大程度上改善了以往警方对家暴事件反应迟钝、处置不力的积弊。以浙江省为例，2012年至2014年，全省公安机关共受理涉家暴报警4.3万起，受案率达95%以上。其中，构成刑事处罚的家暴案件为1270起，刑事拘留和逮捕1353人，移交法院处理760人，训诫和行政处罚1.9万人次，移交社区调解2.1万起。
不过，由于多数地区并未将反家暴纳入基层派出所的考核机制，所以反家暴在警方业务中大多处于边缘化状态，不愿出警、疏于处置的情形仍颇为普遍。
极为典型的是2009年轰动一时的董珊珊案件，北京女子董珊珊婚后频遭丈夫暴力殴打，在短短4个多月时间里，她和家人曾先后8次报警，却屡屡得到“不好管”的答复。求救无门的董珊珊最终被家暴夺走了生命，应验了其母亲在一次报警时的哭诉：“次次报警你们次次都说是合法夫妻，是不是早晚有一天我闺女被打死了你们才会管？”
另一方面，由于在国家立法层面并未明确警方反家暴的具体职责，现实中警方对许多家暴案件的现场处置，大多以调解为主，局限于简单的教育、拉架和劝解，而不会像处理刑事、治安案件那般，执行现场勘查、提取证据等流程。这不仅可能纵容家暴从轻微向严重演变，也给受害者日后寻求司法救济造成了定性难、取证难等困境。甚至，一些警察现场“调解”家暴事件时，还会站在施暴者的立场“教育”受害妇女：“你男人为什么打你？”“你听话他不就不打你了吗？”令家暴受害者受到二次伤害。
可资佐证的最新案例是，2015年7月，河北省邢台县皇寺镇村民曹振齐因怀疑妻子曹建芳有外遇，三次持刀威胁，曹建芳家人三次向当地派出所报警，警方均未进行有效处置。最后当曹建芳及其母亲与曹振齐一起在派出所一间办公室接受调解时，办案警察竟擅自离场，导致曹振齐反锁房门，持刀将妻子和岳母残忍杀害。家暴受害者竟然惨死于派出所内，这样的悲剧足见警方职责的崩塌。
正因此，明晰警方反家暴的具体职责，是反家庭暴力法的重要目标。法律草案为此明确规定：“公安机关接到报案后应当及时出警，制止家庭暴力，按照有关规定调查取证、协助就医、鉴定伤情。”
以立法形式构建起出警、制暴、取证等执法框架，无疑有助于督促警方肩负起反家暴的职责。但从某种程度而言，目前法律草案所规定的警方执法权尚不充分，尤其是有必要确立强制拘捕制度，这一制度也是许多国家干预家暴事件的首选方式，如此，方能有效隔离和制止家暴施暴者。
更深刻的追问是，负有反家暴职责的警方如果不作为，应当如何追责？
尽管目前法律草案已经规定：“负有反家庭暴力职责的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但这一规定显然过于空泛原则，很难起到实际的追责功能。正因此，如何对应警方反家暴的具体职责，设计出有针对性的追责机制以及相应的补救措施，理应纳入立法的视野。
告诫书的力量
确立富于中国特色的家庭暴力告诫制度，堪称反家庭暴力法草案的一大亮点。而这一制度，实际上源自我国反家暴实践的一大创造。多年以来，干预手段单一、被动和滞后，始终是我国反家暴实践所面临的瓶颈。尤其是对于情节较轻的家暴行为，警方基于家庭暴力不同于一般暴力的特殊性，同时出于行政风险和成本的考虑，对是否动用行政处罚这一硬性手段极为谨慎。而批评、教育、调解之类的软性手段，又往往无法有效解决问题。
正是为了突破这样的困境，江苏省在全国率先创建了家庭暴力告诫制度，其实质是一种治安行政指导，即对于情节较轻、不足以给予行政处罚的家庭暴力，由公安机关出具告诫书，对施暴者加以训诫、教育、警示，督促其弃暴改正。
2012年下半年，江苏省公安厅和省妇联在南京市、苏州市启动了家庭暴力告诫制度试点，其中南京市江宁区东山派出所成为首家试点单位。2013年7月，在先期实验的基础上，江苏省公安厅会同省法院、省检察院、省妇联制定出台了《江苏省家庭暴力告诫制度实施办法（试行）》，这一机制在全省全面推开。据统计，截至2014年年底，南京、苏州、南通3市已发出753份告诫书。
公安告诫书的威慑力，吓退了诸多施暴者。南京市曾对发出的438份告诫书进行家庭查访，结果显示，无一再次发生家暴行为。颇具说服力的一个案例是，南京江宁区东山街道一位妇女因丈夫嫌弃其“吃闲饭”，多次遭到暴力殴打，受害者屡屡报警，派出所数次上门调解、教育，均无效果。最终，警方向施暴者下发了公安告诫书，当警方要求其签字、按手印时，昔日在妻子面前蛮横霸道、不可一世的丈夫竟然吓得两手发抖、战栗不已。此后，当地派出所和妇联多次回访，这个曾经笼罩在暴力阴影下的家庭，已经彻底回归了安宁。
继江苏开创先河之后，不少地区也逐渐加入了试点行列。截至2015年9月，江苏、宁夏、辽宁3个省份已在全省范围内推行家庭暴力告诫制度。此外，浙江温州市、嘉兴市，重庆潼南县、荣昌县以及山东菏泽市、湖北襄阳市、江西鹰潭市等地，也已试行了这一制度。各地的试点实践均证明，向施暴者发放公安告诫书，能有效阻止其继续施暴，二次家暴降至极低水平。
应当认识到，基于中国的文化传统和社会现实，一些国家将所有家暴行为都作为犯罪处理的做法，并不适合中国国情，因而必须寻找到既能立足国情、又能有效制暴的合理机制，而家庭暴力告诫制度，正是一种经过检验、行之有效的制度创新。一方面，这一制度强化了对家暴行为的靠前干预，能有效防止相对轻微的家暴恶化升级。另一方面，这一制度也推进了反家暴机制的相互衔接，作为教育调解与行政处罚之间的过渡手段，告诫制度兼具温和与强硬、教育与训诫的色彩，更适合家暴案件的特殊性，既能减少施暴者的抵触情绪，降低警方干预的阻力，又能使受害者未来可能进一步寻求司法救济时，获得证据等方面的支持。
正因此，将家庭暴力告诫制度由试点实践上升为法律制度，成为反家庭暴力法的必然选择。法律草案因此规定：“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。”在进一步明确告诫书内容、送达范围的同时，草案还特别规定：“城乡基层群众性自治组织的工作人员或者社区民警应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，督促加害人不再实施家庭暴力。”
从本质而言，家庭暴力告诫制度是将教育、矫治和惩戒融为一体的反家暴干预机制，而强调基层自治组织的介入和督查，又与“社会参与、重在预防”的反家暴理念一脉相承。正因此，告诫制度写入反家庭暴力法草案，可谓意义非凡，一旦该制度正式确立、全面推行，不难预见必将成为反家暴防线的一大核心机制，在反家暴实践中见证其强大的力量。