“小切口”立法守护千年丝路文脉

　　甘肃省酒泉市地处河西走廊西端核心区域，是古丝绸之路咽喉要道、国家历史文化名城，丝路文化、边塞文化、长城文化、简牍文化在此交融积淀，孕育了底蕴深厚、独具特色的河西文脉。全市现有不可移动文物1393处、世界文化遗产5处、全国重点文物保护单位22处、省级文物保护单位65处，境内820余公里边塞长城横贯戈壁，汉长城保有长度居全省之首，是全国丝路文明、长城文化保护传承的核心承载区域。

　　近年来，甘肃省酒泉市人大常委会紧扣新时代文物法治建设使命，立足市域文物保护治理现实需要，依法精准履职、主动担当作为，通过专项地方立法、刚性法律监督、全域普法共治、系统闭环治理，探索形成贴合西部戈壁遗址保护特点、可复制可推广的文物法治保护新路径，以良法善治为千年丝路文脉永续传承保驾护航。从2002年《甘肃敦煌莫高窟保护条例》出台、2020年《酒泉市锁阳城遗址保护条例》通过，到2026年全力推进《酒泉市果园墓群保护条例》立法工作，一套贴合酒泉实情、覆盖重点古迹的文物保护法律体系正在逐步成型，为传承千年历史文化打下坚实法治基础。

　　

　　

　　酒泉文物资源地域特征明显，保护难度较大。市域多数不可移动文物分布在戈壁荒滩、山野田间，整体呈现点位分散、覆盖范围广、管护线路长、偏远盲区多的特点，远离城镇管护体系，日常巡查半径大、作业条件艰苦、管护成本较高，保护压力相对突出。同时，境内长城遗址、古遗址、古墓葬长期遭受风沙风化、雨水冲刷、土体坍塌等自然侵蚀，文物本体逐年老化退化，遗址原貌不断受损，部分零散、低级别文物遗存存在灭失风险。做好戈壁丝路文物保护工作，守住历史文化根脉，是酒泉落实文化保护责任、推动文旅产业发展的客观需要，也亟须通过完善地方法治制度，补齐保护工作短板。

　　在基层实际管护中，过去粗放、凭经验看管的老办法已经不能充分满足现在精细化保护的要求，现实难题层出不穷。一是保护与发展矛盾较为突出。随着城乡建设、乡村振兴、农业产业不断推进，农田耕种、灌溉取土、私搭乱建、垃圾堆放等生产生活行为，持续占用文物保护区域、破坏遗址原有风貌，长城沿线、大型墓群片区人为扰动问题反复出现，隐患整治压力较大。二是基层管护保障能力不足。基层文保专项经费有限，智能化管护设备覆盖率不高，普遍存在管护力量不足的问题。三是部门协同监管机制不健全。对于部分跨区域、跨领域文物资源存在监管权责交叉、边界不清等问题，日常巡查、隐患处置、执法监管、修缮保护的闭环工作机制不够完善，容易出现监管缺位、履职推诿等情况。

　　实践表明，开展文物保护“小切口”地方立法，是酒泉破解文物管护难题、实现长效保护的关键举措。通过精准专项立法，能够细化本地特色文物保护规范，厘清各部门监管权责，固化经费、人员保障机制，统筹平衡文物保护与群众生产生活发展需求，系统解决野外文物管护难、隐患整治难、执法落地难、活化利用难等基层问题，推动全市文物保护工作从传统经验化管理，转向法治化、精细化、智能化治理，为丝路文脉长效保护筑牢法治基础。

　　

　　

　　结合文物保护现实问题和基层治理实际，酒泉市人大常委会跳出传统“大而全、通用性”立法模式，创新推行“小切口、小快灵、精准化、点对点”地方立法，践行“一处遗存、一项立法、一套治理方案”思路，针对戈壁野外文物分布广、管护难、矛盾杂的独有特征，量身定制专项法治规则，让地方立法精准对标酒泉文物保护痛点、堵点、难点，构建适配河西戈壁遗址保护的专属法治体系。

　　针对国家、省级上位法条文偏宏观、通用性强，难以覆盖酒泉古城遗址、大型墓群、戈壁长城等特色遗存保护短板，摒弃框架式立法，围绕单个重点文物的独有风险、管护矛盾、治理难题单独立项、专项立法。针对锁阳城遗址城址、古渠、墓葬群多要素叠加，多部门共管、管护边界模糊，违规开垦、私搭建筑处置难等矛盾，启动专项立法。条例清晰划定保护范围与建设控制地带，厘清市、县两级政府、文博、自然资源等部门管护权责，明确遗址日常巡查、灾害监测、违法处置全流程要求，专门对保护区内挖掘、取土、倾倒垃圾等行为设定禁止条款与法律责任，破解多主体共管下责任悬空、处罚依据不足的难题，填补大型古城遗址常态化管护制度空白。

　　果园墓群墓葬数量庞大、连片分布，与农田交错穿插，面对农事灌溉、耕作扰动持续侵蚀墓葬本体的特殊现状，市人大常委会把立法调研现场搬到戈壁田间，组织常委会组成人员、文博专家、法律工作者多次实地踏查，走访遗址周边乡镇、村组群众和一线文保员，摸清农耕生产与墓葬保护之间的现实冲突。在条例草案设计中，对墓群实施分区差异化管控，划分核心保护区、一般保护区，分类列出禁止行为清单，对深根作物种植、灌溉取水、土方作业等活动作出限制性规定；同时兼顾群众生产权益，设置缓冲管控机制，规范农田整治、基础设施改造项目的文物前置审查程序，在守住文物安全底线前提下平衡保护与民生需求。

　　民意前置、基层赋能，让立法接地气、可落地。开门立法贯穿立法全过程，依托敦煌国家级基层立法联系点，搭建文物保护立法民意直通车，面向当地群众、一线文保员、基层干部、文博专家全方位征集意见建议。跳出“闭门立法、条文照搬”模式，把立法调研放在田间地头、戈壁遗址，摸清野外文物管护难点、群众诉求、基层执法堵点，在保护区划、管控清单、建设限制、农事规范等条款设计上兼顾文物安全底线和民生发展需求，通过制度设计主动化解保护与发展的矛盾，让法规既具法治刚性，又贴合基层实际、可执行、好落地。

　　同时，持续储备玉门关遗址、酒泉市非物质文化遗产保护等立法项目，逐步形成“重点遗存专项条例、特色领域立法储备、省市法规统筹支撑”的层级化、精准化文物法治矩阵，真正实现“重点遗存全覆盖、管护难题全破解、制度供给全适配”。

　　酒泉始终以法治建设为抓手，持续深化文物领域良法善治，通过制度完善、机制创新、精准施策、系统施治，全面破解长期制约文物事业高质量发展的瓶颈难题，推动市域文物保护、安全防控、社会共治、活化利用全方位提质增效。经过多年久久为功、深耕细作，全市文物法治化治理体系更加健全、治理能力显著提升，法治赋能文脉保护、助力文旅发展的成效持续凸显。

　　法规制度体系持续完善。酒泉构建起以专项条例为核心、储备项目为支撑、省市法规相衔接的特色文物法治体系，实现世界文化遗产、大型古墓葬群、丝路核心遗存重点领域立法全覆盖、全域兜底。通过地方立法固化市、县、乡三级管护责任和部门协同共治机制，明确常态化财政保障制度，将文物保护经费全面纳入市县财政预算，保护经费从2024年813.46万元增至2025年1122.36万元，同比增长37.97%，彻底扭转基层权责模糊、经费短缺、保障不足、管护无序的被动局面，实现文物管护、利用、执法全流程有法可依、有章可循。

　　安全防控能力持续夯实。依托法治刚性约束，严格落实“先调查、后建设”“先考古、后出让”制度，常态化整治违规建设、取土耕种、损毁遗存等违法行为，从源头遏制人为破坏隐患。通过立法优化长城专职管护队伍建设，健全基层文保员薪酬待遇和履职保障机制，有效建强一线管护力量。依托智慧监管平台、智能预警设备，实现野外文物全天候、动态化、常态化监管，自然损毁、人为破坏、违规侵扰等问题得到有效遏制，牢牢守住文物安全底线。近3年全市累计争取各类文保项目资金7000余万元，实施50余项文物本体修缮、安防提升、环境整治项目，文物保存状况明显好转。

　　社会共治格局持续成型。深入推进文物法治宣传“四进”工程，通过以案释法、专题宣讲、短视频科普、校园研学、警示教育等形式，常态化普及文物保护法律法规和文博知识。精准面向遗址周边群众、青少年群体、文旅从业者开展分层分类普法宣传，有效解决群众文物保护意识薄弱、违规行为多发、参与度不高的问题。全社会逐步形成敬畏历史、珍爱文物、主动守护、共治共享的思想共识，形成人大监督、政府主管、各部门配合、群众主动参与的文物保护格局。

　　活化利用水平持续升级。酒泉始终坚持“保护为主、合理利用、传承发展”工作方针，以法治规范文旅融合、价值阐释、学术交流、展示传播工作，严守文物安全和生态保护红线，坚决杜绝无序开发、过度商业化等问题。依托法治保障有序推进玉门关、悬泉置等重点遗址保护利用项目，打造丝路研学、沉浸式体验、数字展览等特色文旅品牌。全市6家博物馆成功晋升国家二级博物馆，多项展览入选国家级、省级重点推介项目，2025年全市文博场馆累计接待观众225万人次，实现文物保护、文脉传承、文旅发展多向赋能、良性互动，让沉寂千年的历史遗迹重新焕发活力。

　　

　　

　　酒泉市人大深耕市域文物法治建设一线，立足戈壁丝路文物保护的特殊性、复杂性，在多年探索实践中积累了丰富经验，为基层人大以法治守护历史文脉、赋能文化高质量发展提供坚实实践参考。

　　坚持党建引领、法治赋能是根本保证。文物保护是事关文化传承、民生福祉、发展大局的政治工程、民生工程，必须始终以习近平法治思想和习近平文化思想为指引，紧扣地方文化发展、生态保护、文旅融合大局，将人大立法、监督、普法工作深度融入文物治理全过程，以制度化、法治化方式压实保护责任、规范治理行为、凝聚社会共识，确保文物法治建设始终沿着正确政治方向稳步推进。

　　坚持问题导向是关键。地方立法要在精准、重在务实、贵在落地。相较于通用性、框架性立法，聚焦地方独有资源、基层突出难题、群众现实需求的“小切口”立法，能够更加贴合基层执法实操、便于社会遵守执行，是地级市破解基层治理难题、打造特色法治品牌、提升文物治理效能的有效路径，具备很强的实践价值和推广意义。

　　坚持民主立法、全民共治是坚实根基。文物保护是全民性公益事业，绝非单一部门、单一力量可以独立完成。必须持续深化开门立法、民主立法，依托基层立法阵地，畅通民意表达渠道，广泛吸纳群众、专家、从业者、基层干部，全程参与立法研讨论证，让法规更合民意、更具生命力。同时将立法过程转化为普法聚识、凝心聚力的过程，从源头破解法规落地难、社会参与弱、共治力量不足等问题，筑牢文物保护共治共享的社会根基。

　　坚持上下联动协同立法。积极参与省级文物保护法规修订完善工作，在《甘肃敦煌莫高窟保护条例》修订过程中，认真开展调研论证，多条贴合基层实际的修改意见被采用，助力省级法规进一步细化完善。必须立足戈壁遗址管护、数字化安防、生态管控、文旅融合发展的实践，结合基层执法、日常管护中的具体问题，为省级法规修订提供基层经验、细化实操建议。

　　坚持立监并举、系统施治是长效支撑。针对野外文物分散偏远、监管难度大的现实情况，督促推进文物安全网格化管理，布设文物安全网格、配齐基层网格员，推广智能巡查、动态监测等数字化设备，完善人防、物防、技防相结合的管护机制，推动全市文物管护向精细化、数字化、常态化治理转变。必须构建“立法、监督、普法、治理”一体推进的工作体系，持续紧盯经费保障、人才建设、基层管护、活化利用等薄弱环节，常态化开展监督整改，推动文物保护从“有法律可遵循”转变为所有人自觉遵守法律。

　　文脉永续，久久为功。下一步，酒泉市人大常委会将依法用好立法、监督两项职权，持续完善各类古迹专项保护法规，持续优化立法、监督、普法各项工作，解决好文物管护人才短缺、古迹开发利用不足等现实问题，守护好河西走廊珍贵历史遗产，为历史文化遗产保护、文化事业高质量发展贡献酒泉人大力量。

　　（作者系甘肃省酒泉市人大常委会研究室综合科科长）

　　● 责任编辑：黄慧