高水平对外开放下海外投资利益保护机制的体系化构建

　　

　　

　　我国海外投资利益保护经历了从分散探索到系统整合的发展历程。从改革开放至21世纪初，我国主要依托双边投资协定提供国际法层面保障，初步启动建立海外投资保险制度，对境外投资实行以项目审批为主的监管模式。加入WTO后，我国加快实施“引进来”和“走出去”并重战略，以《国务院关于投资体制改革的决定》为标志，对外投资项目由审批制转为核准制和备案制，审核流程简化、权限下放，境外投资管理逐步规范。同时，健全领事保护机制，确立商务部门牵头、多部门协同和驻外使领馆一线指导的安全保障体系。党的十八大以来，境外投资管理进入系统化阶段，实现由“核准为主”向“备案为主、核准为辅”转变，持续完善引导规范海外经营行为的制度框架。总体国家安全观的提出和对外关系法的出台，将海外利益保护上升至国家战略高度，更加强调统筹发展和安全。《规定》的颁布实施，则首次以行政法规形式系统规范对外投资管理、服务和保护，推动涉外立法迈出坚实一步。通过相关指导意见和规划部署，我国正着力构建集涉外立法、涉外执法、涉外司法和法律服务于一体的系统化海外投资利益保障体系。

　　这一制度演进为保护海外投资利益奠定了重要基础，但对照高水平对外开放的新要求，现有保护体系仍面临现实挑战。一是法律供给的体系化程度仍需提升。《规定》出台前，我国缺乏统揽性的海外投资利益保护法律，相关规范分散于部门规章中，效力层级参差不齐。《规定》以行政法规形式初步整合了管理规范和部分保护措施，但海外投资保险、对外投资促进等领域的配套规则尚不健全，部分既有规范有待依据《规定》更新衔接。二是多元救济渠道衔接不畅。外交部、商务部、国家发展改革委等部门职责分工各有侧重，但信息共享、联合响应等协调机制仍不健全。受制于成本门槛高、专业知识不足等因素，我国企业对国际投资仲裁利用率偏低，国内仲裁机构涉外能力、调解机制应用等仍有待提升。三是风险防控的协同性滞后。风险监测预警主要依赖企业自主报送和部门间有限共享，存在信息壁垒和归集堵点。国别风险评估对数字经济、人工智能等新兴领域风险覆盖不足，风险信息传导链条不够顺畅。四是服务支撑的均衡性薄弱。能够提供高水平涉外法律、金融、安保等专业服务的机构数量有限，在共建“一带一路”国家中布局不足，高端专业服务机构相对稀缺，中小企业难以获得可靠、平价的专业支持。

　　面对挑战，我国海外投资利益保护的战略思维正发生深刻转变。习近平总书记指出，“越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全”。《指导意见》要求从信息服务、风险评估、法律财会、金融保险、安全保护、人力资源、权益保障等多个维度为企业提供全生命周期服务。《规定》则从管理、服务、保护三方面提供了规范遵循。这一系列顶层设计，标志着我国海外投资利益保护已从主要依靠单点式、应急性的“被动应对”，迈向了以制度创新为核心、以体系化建设为抓手的“主动构建”新阶段。

　　

　　构建海外投资利益保护的

　　

　　应以《指导意见》为抓手，认真落实《规定》，构建一个由法律规范、诉求响应、风险防控、综合服务组成的“四维一体”海外投资利益保护体系。

　　加快构建海外利益保护法律制度体系。在《规定》已搭建的框架基础上，适时推动出台一部统揽性的海外利益保护法，将海外投资、人员安全、知识产权、数据安全等各类海外利益纳入统一保护框架。明确海外利益保护的基本原则、政府职责、企业权利义务、法律救济等基础性规范。在此框架下，可设“海外投资利益保护”专章，对涉及国家战略资源、关键基础设施、关键技术等重大境外投资项目，建立专门监管、保护和救济机制。同时，加强与对外关系法、外商投资法、对外贸易法等法律的衔接协调，形成内外资双向保护的法治闭环，为构建统一、稳定、可预期的制度环境奠定坚实基础。

　　建立统一高效的诉求响应与多元化救济体系。2026年2月，商务部将原“走出去”公共服务平台升级为“国家层面海外综合服务平台”并正式上线，围绕政策咨询、业务办理、国别信息、风险防控等共性需求，形成“一站式”出海服务枢纽。在此基础上，应加快落实“国家平台+地方港+海外站+专业机构”的框架布局，打造央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通的“1+N”综合服务体系。地方先行探索已初见成效，如上海临港新片区率先设立“走出去”综合服务平台，联结全国分站与海外机构形成覆盖网络；浙江推出18项具体举措，全方位护航企业出海。在优化综合服务的基础上，需进一步丰富救济制度工具箱，强化领事保护与法律服务的衔接，探索在重点国家设立“境外投资法律服务站”。同时，主动引导企业利用国际法机制进行维权，并推动我国与更多国家升级双边投资协定。

　　强化安全审查和风险防控，构筑海外投资全周期防线。借鉴世界银行营商环境成熟度（B-READY）框架的全周期评估理念，推动风险应对由分散运作转向协同发力。投资前，依据《规定》健全境外投资安全审查制度，聚焦关键领域和敏感国别，实行分级分类管理，建立多部门联合审查机制。投资中，构建“多主体-多工具”协同监测网络，整合政府、企业、行会、保险及海外安保等力量，依托大数据和人工智能实现动态监测和智能预警。截至目前，中国出口信用保险公司连续21年发布《国家风险分析报告》，为企业海外投资布局提供重要参考。投资后，健全风险处置机制，明确外交、商务、公安等部门职责分工和联动流程，推动企业间风险信息共享，并以立法固化协同机制，建强海外利益保护法治安全链。2026年4月，国务院国资委新设境外国资工作局，专司境外风险防范化解和突发事件处置，进一步扎牢制度屏障。

　　优化境外平台布局和服务生态，发挥境内外园区协同效应，培育具有国际竞争力的专业力量。推动境外经贸合作区从产业集聚平台向综合服务枢纽转型，引入法律、安保、金融等专业机构，实现“一站式”服务供给。促进境内外园区深度对接，建立联动“结对”机制，推动产业链对接、管理经验共享和服务标准互认。2026年4月，三亚中央商务区与中埃泰达苏伊士合作区等7家境外园区集中签约，探索“三亚总部+境外园区”“三亚结算+海外生产”等联动模式，为企业出海搭建稳定承载平台。大力扶持本土律师事务所、会计师事务所、安保公司等专业机构拓展海外网络，推动服务链条向境外延伸。根据司法部数据，目前我国律所已在37个国家和地区设立207家分支机构，涉外律师队伍持续壮大。2025年4月，“一带一路”法律服务联盟成立，汇聚律师、仲裁、商事调解等全链条法律服务资源。实践表明，覆盖重点区域的海外服务网络已初步形成，专业服务正从“跟跑”向“并跑”加快转变。

　　

　　海外投资利益保护是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、行业组织、智库及专业机构等多元主体协同发力，形成治理合力。《指导意见》明确提出要整合政府、市场、社会等多方资源，为“走出去”企业提供全链条服务保障。

　　强化政府部门协同，优化监督服务体制机制。以《指导意见》确立的部际协调机制为基础，落实《规定》关于国务院有关部门在对外投资管理、保护、服务中的职责要求，明确相关部门的职责边界和协作流程，探索设立海外投资专门协调机构，统筹对外投资促进、服务和保障工作。建立常态化的信息共享和政策协调会议制度，确保各项政策同向发力。优化境外投资备案管理，依托国家层面海外综合服务平台，持续推进“一站式”服务功能完善。发挥好公安、检察、法院等部门在涉外案件处理中的职能作用，强化司法保障和行政救济的衔接，为我国法域外适用以及涉外司法管辖提供有力支撑。

　　压实企业主体责任，强化全过程合规管理。引导企业建立健全覆盖境外投资全过程的合规管理体系，鼓励设立海外投资首席合规官，加强对东道国法律、国际规则以及反洗钱、反腐败和反制裁等关键领域的审查，从源头防范风险。制度层面，以《企业境外经营合规管理指引》和《企业境外廉洁合规工作指引》为依托，加快推进境外业务内控体系标准化建设，将投资并购、承包工程等高风险环节纳入刚性约束。着力推广央国企合规交流的有益经验，推动建立常态化的合规交流协作机制。2025年12月，国网巴西控股公司承办的中央企业首次境外法律合规交流活动，汇聚中粮集团、三峡集团、中石油、中石化等13家央企，正是对这一机制的有力探索。此外，支持企业善用海外投资保险等工具提升风险抵御能力，引导其加强与驻外使领馆、商会的常态化沟通，及时报送海外投资业务情况，筑牢从合规意识到应急处置的全过程防线。

　　发挥行业桥梁作用，搭建多元服务平台。支持传统和新兴领域行业协会加快制定海外投资合规指引与行业标准，为企业提供精准化指引。2025年，商务部对外投资和经济合作司发布可持续基础设施项目实施指引和评价规范两项标准，中国对外承包工程商会联合6家商协会首次发布中国企业对外投资活跃度指数，以量化标尺引导行业有序拓展。这些探索为行业标准体系建设提供了可复制、可推广的实践经验。鼓励搭建企业、行业风险信息共享平台，推动“抱团出海”、错位发展，避免同质化恶性竞争。充分发挥商协会在协调企业行动、对接当地资源、畅通与东道国非政府组织沟通等方面的独特优势。在此基础上，探索构建政府与民间机构、社会组织、跨国公司、行业协会以及法律服务机构间的长效协调机制。以政府为后盾，以市场化方式和民间身份发挥各自功能，为出海企业提供“多位一体”的咨询和信息服务。

　　智库和专业机构提供智力支撑，赋能精准决策。鼓励高校、研究机构与律师事务所等专业服务机构合作，开展国别法律风险、投资政策等专项研究，为政府和企业提供精准化、定制化的风险评估报告和应对预案。充分发挥各级域外法查明平台的功能作用，提升法律服务的可及性和专业性。支持海外安保机构提升专业化水平，明确其海外服务的法律性质及监管体制，加强与东道国执法机构的协调合作。构建出海企业，行业协会、仲裁机构、律师事务所对口涉外法治人才培养实践支持体系，建立类型化高端涉外法治人才库，积极拓宽国际组织人才输送渠道，为海外投资利益保障提供人才支撑。

　　以国际法机制为平台，拓展多元主体参与的法治合作网络。以高质量共建“一带一路”为契机，立足双向投资大国身份，战略性推进与共建国家已有双边投资协定的全面升级，开展与非盟、南方共同市场等区域一体化组织间的经贸协定谈判，依托《区域全面经济伙伴关系协定》和已签署的中国-东盟自贸区3.0版升级议定书规则框架，深化投资合作，健全利益保障机制。善用联合国、WTO、国际投资争端解决中心等国际组织的相关规则，推动构建更加公平合理的国际投资治理体系。加强与东道国政府、当地社区及非政府组织的沟通合作，营造良好的外部发展环境。

　　在推进中国式现代化的新征程上，高水平对外开放既是经济发展需要，更是构建人类命运共同体的必然选择。面对庞大的海外资产和日益复杂的国际环境，健全海外投资利益保护体系，已成为维护国家经济安全、提升国际竞争力的关键支撑。站在“十五五”开局新起点，应以《规定》实施为重要抓手，以法治建设为基石、协同机制为保障，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的海外投资利益保护体系，为中国企业高质量“走出去”、维护和发展开放型世界经济提供坚实制度保障。

　　（作者系西南政法大学国际法学院副教授、中国-东盟法律研究中心研究人员）

　　● 责任编辑：李光裕