推进民族地区行政决策科学化民主化法治化的路径

　　党的二十大报告强调，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。”民族地区行政决策的规范发展，在很大程度上影响着民族事务治理的法治化水平，在深层次上影响着民族地区的社会稳定发展。推进民族地区行政决策的规范发展，在于要准确把握民族地区社会稳定发展的客观规律和实践需求，铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，坚持行政决策的系统观念和法治思维，完善行政决策中的专家论证机制、公众参与机制和反馈机制，确保行政决策的准确性，不断提升民族事务治理的法治化水平及公共治理的科学化水平，为促进民族地区高质量发展和各民族共同繁荣发展提供保障。

　　

　　专家论证是民族地区地方政府作出有关决策的法定义务。2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第19条规定，“对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等”。同时，在《新疆维吾尔自治区重大行政决策程序规定》《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》等民族地区的地方立法中也规定了决策机关引入专家论证的程序要求。在民族地区行政决策的过程中，专家论证要充分考虑民族地区的客观情况，特别是涉及自治权的行使、民族文化习俗适用等方面，亟须专家论证为科学决策提供保障。在自治权行使方面，民族区域自治法第6条规定，“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”。这是民族地区地方政府行使自治权的重要法律依据，坚持自治权行使有限性与有效性相统一需要专家论证的保障。在民族文化习俗适用方面，民族地区文化环境的特殊性主要集中体现在民族习惯、宗教文化理念等方面，涉及此方面的行政决策，在《西藏自治区重大行政决策程序暂行规定》等民族地区地方立法中，坚持了社会风险评估与专家论证相结合的原则，确保行政决策的科学有效。

　　在民族地区地方政府引入专家论证的过程中，建议加强对专家的选择和要求。注重对民族历史文化、民族问题、宗教问题、民族习惯问题等方面专家的引入，尽快建设民族地方政府动态专家库，并逐步建立相关信息的公开制度。完善民族地方政府专家论证机制，应遵循两个原则。一是遵循科学原则。科学原则不仅指专家参与具体行政决策问题过程中需要使用的科学方法和手段，还包括该行政管理部门对专家的选择上，也要体现出科学性。例如，云南省以省政府重大行政决策专家库为基础，在怒江、西双版纳及普洱9个下辖自治县等民族地区创新专家论证机制，推行“民族乡贤+非遗传承人+高校专家+政府智库”四方论证模式。论证团队吸纳民族学学者、人类学学者、25个世居民族本土专家、非遗传承人、基层乡贤，推行“高校专家+本土精英+群众代表”联合论证。以怒江傈僳族、独龙族易地搬迁为例，专家前置评估民族聚居格局、传统生计和文化传承，拒绝简单城镇化，实现行政决策和民族文化保护协同，被纳入云南省法治政府建设典型经验。风险评估专家库的建设，更加突出了以地方的实践需求和地区特点为导向，对专家的选用、管理等方面进行专门立法，建立健全本部门专家论证模式，确保论证结果的公正性、科学性、有效性和约束性。二是遵循中立原则。中立原则是专家论证制度存在的合理性保障，唯有在论证过程中不偏不倚，依靠专业性知识和素养，作出专业判断，才能从根本上增强政府的公信力。当然，中立性还需要其他相关制度支持，也离不开对专家职业道德的规范。

　　在民族地区地方政府引入专家论证的过程中，要注重专家论证意见的使用规范。一方面要严格遵循法律规范的相关规定，明确专家论证意见的形式要求，加强书面论证意见的审查。例如，《重大行政决策程序暂行条例》第19条规定，“提供书面论证意见的，应当署名、盖章”。《甘孜藏族自治州重大行政决策程序实施办法》第41条规定，“提供口头论证意见的，应当及时补充提供书面论证意见”。另一方面要认真研究专家论证意见，坚持说明理由原则，结合区域治理和民族工作特点分类研判使用。决策机关应采纳合理意见，对未采纳的专家论证意见，应逐一说明合法合理理由，归入决策档案留存，一些民族地区对此已进行了专门的立法规定，为专家论证意见的使用提供了规范依据。例如，《甘孜藏族自治州重大行政决策程序实施办法》第42条规定，“对合理可行的予以采纳，对不予采纳的意见和建议，应当说明理由。”

　　

　　

　　公众参与民族地区行政决策是法治政府建设的必然要求，在推进民族地区社会治理法治化过程中发挥着不可替代的作用。民族地区社会治理面临较多因素影响，民族地区地方政府仅依赖单一的治理模式难以有效回应社会稳定发展的诉求。民族地区是国家的安全屏障，战略地位重要、历史文化独特，意识形态面对的形势严峻复杂。民族地区是我国重要的水源涵养区、水土保持区和防风固沙区，其生物多样性和脆弱性并存。民族地区行政决策必须及时回应地方社会发展的实际，公众参与民族地区行政决策并非行政程序的形式点缀，而是构成行政决策获取实质理性、降低信息偏颇、提升公众认可度的重要机制。

　　国务院《重大行政决策程序暂行条例》第6条规定，“作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策”。此规定为公众参与行政决策提供了直接的行政法规依据。民族地区公众参与行政决策，要结合民族地区的实际情况稳步推进，充分保障各族人民的参与权利及积极性，铸牢中华民族共同体意识。一些民族地区通过制定政府规章加以规定，例如，2021年3月实施的《宁夏回族自治区重大行政决策规定》的第7条，完全吸收了《重大行政决策程序暂行条例》第6条的内容。

　　民族地区公众参与行政决策的质效提升，建议要做好以下两方面工作。一方面，要加大法律知识的宣传学习，提升公众对宪法法律的认知，培养全民法治思维，要充分利用社会治理的自治空间，结合民族地区法治发展的实际情况和特点，通过正当法律程序的设置，保障民族地区地方政府不断提升依法行政的水平，提升公众的参与积极性、主动性及实效性。例如，广西壮族自治区立足壮族特色民俗文化，以“三月三”歌圩为载体开展宪法法律宣传，充分利用民族传统节庆群众聚集、参与度高的特点，创新开展壮语法治山歌会、法治对歌、民俗法治展演等活动，将宪法精神、民族区域自治法、民族团结进步促进法等相关法律转化为通俗易懂的山歌歌词，依托本土传唱形式普及法律知识。同时配套发放双语普法手册，设置法治宣传展台，邀请基层干部、民间歌手、法律明白人现场宣讲，破除语言沟通障碍。该模式摒弃生硬说教，把法律宣传融入群众日常文化生活，让少数民族群众在参与民俗活动的过程中主动学习宪法法律知识，有效提升公众法治认知和公共事务参与意识，实现法治宣传与民族文化传承有机结合，为民族地区以文化赋能公众参与行政决策提供了可借鉴的实践路径。

　　另一方面，要注重增强民族地区公众参与行政的实效。民族地区地方政府在行政决策过程中，充分保障公众的参与权，促进决策的民主性，建立健全立法、执法中的听证机制。严格落实重大行政决策程序，应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度。听证制度是参与式行政的重要组成部分，该制度在公众参与中占据着重要的地位，贯穿于立法、行政、司法每一个领域，是行政法治化的体现。该制度建立的理论基础是自然公正原则，以及由此衍生的正当法律程序原则、行政法治原则等重要原则。根据民族地区实际情况，可以采取座谈会、论证会、听证会等方式，针对一些不便到场参加听证的农牧民，可以采用问卷调查、个案访谈等方式，尽可能扩大听证的范围。听证规则制定的水准，直接关乎公众参与立法听证的权利实现，意义重大。

　　

　　建立健全反馈机制是民族地区

　　

　　在民族地区行政决策中，建立健全行政决策相关信息反馈机制并非一般程序优化，而是执行宪法法律所规定的民族平等原则、提升行政决策回应性、构建政府与公众互信机制的客观需求，是服务型行政在民族地区法治政府建设中的关键所在。

　　民族地区地方政府要深入推进地方法治政府建设，依法充分发挥公众参与在行政决策中的作用，重视信息反馈机制的建设与完善。在信息反馈机制建设的过程中，建议坚持如下原则：一是应坚持及时性原则。及时性表现在参与信息的收集、处理和回应，对行政决策的结果也要及时反馈。二是应坚持全过程原则。在行政决策的过程中，行政决策的信息收集、参与方式、范围、步骤、结果评价等方面的问题，都应通过多种方式让公众知晓，以此保障公众参与的有效性。例如，广西巴马、都安等自治县作为壮族、瑶族聚居的民族地区，在易地扶贫搬迁、桑蚕和油茶产业扶持等行政决策中，构建了适配民族地区治理特点的信息反馈机制。该机制突出全过程性，贯穿决策前期入户调研、政策执行中期台账管理、后期产业效益和搬迁治理评估全链条，依托乡镇网格员、村“两委”、本土民族干部常态化收集群众诉求，实现决策前、中、后闭环反馈。在及时性建设上，当地设立民情直通车、基层信息直报点，针对安置点就业、补贴发放、民族习俗适配等问题建立限时办结制度，实现72小时内响应处置。同时兼顾少数民族语言沟通、民族文化差异，畅通基层诉求表达渠道，为民族地区行政决策信息反馈机制优化提供了现实样本。

　　〔作者系西北政法大学行政法学院副教授、西北政法大学法治与中华民族共同体建设研究中心研究员。本文为国家社会科学基金重点项目“促进民族团结进步法制保障研究”（项目编号：24AZD071）、陕西省社会科学基金项目《陕西民营企业发展法治化保障研究》（项目编号：2023FY01）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：李光裕