公证制度现代化的法治逻辑

　　今年是《中华人民共和国公证法》实施20周年。20年来，我国公证制度改革取得显著成效，制度体系不断完善、服务领域持续拓展，在服务经济社会发展、保障人民群众合法权益等方面发挥了重要作用。自党的二十届三中全会对深化公证体制改革作出部署以来，公证事业迈向高质量发展新阶段。当前，公证法修订工作正在稳步推进。“十五五”规划纲要强调，深入推进法治社会建设，加快发展律师等法律服务队伍，完善普惠性公共法律服务，为公证事业高质量发展进一步指明了方向。

　　中国政法大学教授、中国法学会民事诉讼法学研究会秘书长纪格非长期从事公证法理论研究，持续关注公证制度改革与实践发展，在该领域形成了一系列具有重要影响力的研究成果，为推动我国公证法研究和公证事业发展作出了积极贡献。值此公证法实施20周年之际，本刊特邀纪格非教授回顾我国公证制度改革发展的历程，探讨公证制度发展面临的新机遇新挑战，展望公证事业高质量发展的未来方向。

　　

　　

　　《民主与法制》：作为长期深耕公证制度的理论推动者和实践见证者，从公证暂行条例到公证法实施的里程碑式转折，您如何评价公证法实施对于公证制度建设和发展的重要意义？

　　纪格非：2006年公证法的正式实施，是我国公证制度从行政管理走向法治轨道的历史性转折。彼时，我国公证制度长期依赖1982年国务院颁布的公证暂行条例。这部行政法规在计划经济向市场经济转型的历史条件下发挥了重要作用，但其局限性也日益凸显。一是法律位阶偏低，公证机构的法律地位、公证文书的效力等核心问题缺乏上位法依据；二是公证机构性质模糊，大量公证处依附于司法行政机关，“官办”色彩浓厚，独立性、公正性受到质疑；三是公证员的职业定位不清，准入标准、执业规范、法律责任均不健全；四是公证制度的功能定位过于狭窄，难以适应市场经济快速发展和社会法律需求多元化的现实。

　　在此背景下，公证法的出台和实施具有多重深远意义。首先，公证法实施实现了公证制度的立法升级，奠定了制度运行的法律根基。公证法以法律形式确立了公证机构的性质——依法设立、不以营利为目的、依法独立行使公证职能的证明机构，从根本上厘清了公证与行政权力的边界。这一定性打破了公证机构“行政附庸”的历史惯性，为公证走向真正独立的法律服务职业提供了制度前提。与此同时，公证法构建了较为完整的公证制度体系，推动公证职业化进程。公证法对公证机构设立、公证员资格、公证程序、公证效力以及法律责任作出系统规定，特别是明确公证员须通过国家司法考试取得资格，这是职业准入标准化的重要一步。它标志着公证员从行政事业单位工作人员向具有独立法律责任的法律职业人的转变。更为重要的是，公证法在功能层面赋予公证制度更广阔的空间。公证法明确公证具有证据效力、强制执行效力和法定登记效力三大核心效力，尤其是赋予债权文书强制执行效力，使公证得以直接参与纠纷预防与解决，具有重要的程序法价值。

　　《民主与法制》：有没有让您印象深刻的案例，能够体现公证制度独特而不可替代的作用?

　　纪格非：在研究公证制度过程中，令我印象深刻的并不是某个轰动性案例，而是一类现象背后折射出的制度价值——那就是公证在家事领域的独特作用，尤其是遗嘱公证与继承公证。

　　我曾在调研中接触过这样一个案例。一位年届八旬的老人在子女众多、家庭关系复杂的情况下，独自前往公证处办理遗嘱公证。公证员在核实其意思能力、确认其意思表示真实自愿后，依法出具了遗嘱公证书。老人去世数年后，其子女之间就遗产分割产生严重分歧，部分子女提出异议。然而，正是这份公证遗嘱，使整个继承程序得以平稳推进，未经诉讼即告解决。参与调解的社区工作人员说了一句话令我印象深刻：“有了这份公证书，大家才愿意坐下来谈。”

　　从学术研究的视角看，这个案例让我深刻体会到，公证制度本质上是一种社会信任的制度化机制。在一个陌生人社会、高度流动性社会中，人与人之间的信任不能单靠血缘关系和道德约束来维系，需要有法律制度来构建可信赖的交往框架。公证正是这一框架的重要组成部分。

　　《民主与法制》：公证法实施20年来，公证制度改革最具标志性的变化是什么？您如何评价改革总体成效？

　　纪格非：回望20年，我国公证制度的变化是系统性、结构性的，绝非某一方面的局部调整。最显著的变化体现在公证机构性质与体制的深层转变。公证法实施后，公证机构改革持续推进，大量公证处从司法行政机关剥离，完成“脱钩”改革，逐步确立事业单位法人地位，部分地区还探索了合作制、自收自支等多元化体制。这一过程虽然曲折，各地进展不一，但整体方向上公证机构正在向独立的法律服务机构演进，与行政权力的制度性纽带日益松动。与此同时，公证员队伍的职业化水平大幅提升。司法考试（后改为法律职业资格考试）成为公证员准入的统一门槛，公证员学历结构、法律专业背景显著改善。随着经济社会的发展，公证业务结构也发生深刻变化。传统以房产交易、涉外文书为主的业务格局已经改变，股权质押、信托公证等新型业务快速增长，特别是互联网时代兴起的电子数据保全、网络取证公证，成为新的业务增长极。公证服务的场景不断拓展，与金融、房地产、司法辅助等领域深度融合。

　　总体来看，20年来公证制度改革走的是一条渐进式、局部性、实验性的路径，制度框架基本建立，但深层次矛盾尚未根本破解。如何在新一轮全面深化改革背景下推动公证制度的系统性重构，是摆在我们面前的重要课题。

　　

　　

　　《民主与法制》：长期以来，社会公众对公证最直观的印象大多是“开证明”。近年来，公证制度的功能边界不断拓展，在您看来，未来公证制度最核心的定位是什么？

　　纪格非：我认为，未来无论公证制度如何发展，其核心定位都不会改变，公证首先是一项预防性法律制度，而不仅仅是一种证明活动。当前社会公众对公证最直观的印象仍然是“开证明”，这种理解并不完全错误，但只触及了公证制度的表层。公证的核心功能是预防性法律保障，而非事后证明。通过公证员的事前介入，对法律行为的真实性、合法性进行实质审查，从而在法律关系形成之初即赋予其确定性和权威性，最大程度减少事后纠纷的发生概率。

　　对于公证职能不断扩张是否会削弱其传统证明功能，我认为并非如此。公证制度功能的拓展，本质上是社会对法律信任需求不断增长的体现。证明功能不是被削弱了，而是在新的社会场景中得到延伸和发展。

　　在坚持这一核心定位的基础上，公证制度还承担着几项十分重要的功能。首先，公证具有重要的社会信用建构功能。市场经济的正常运转离不开信用机制，而公证通过国家授权赋予特定法律行为和法律事实以公信力，实质上是将国家信用背书引入私人交易领域，弥补了纯市场信用机制的不足。在这个意义上，公证是法律化的社会信用工具。其次，公证具有辅助司法的程序功能。近年来公证机构大量参与司法辅助实务，极大丰富了公证制度的功能。公证机构在调解、送达、证据保全和执行程序中大有作为。最后，公证已逐步承担公共法律服务的功能。随着实践发展，特别是在遗产继承、亲属关系证明、涉外文书认证、农村土地确权等领域，公证已成为普通民众获取法律保障的重要渠道，具有显著的社会公益属性。

　　《民主与法制》：公证员承担国家信用，一直以来却面临职业身份模糊的窘境。您认为这一问题的症结究竟在哪里？

　　纪格非：如果公证员职业定位长期模糊，不仅会影响公证员队伍建设，更可能影响整个公证制度的运行质量和可持续发展。在我看来，当前问题的症结首先在于公证员职业身份的制度性模糊。长期以来，公证员是国家授权的法律职业人，还是事业单位工作人员，抑或是自由职业者？这一问题至今没有清晰的制度答案，导致公证员在薪酬待遇、社会保障、执业自主性等方面存在很多不确定的问题，直接影响了职业认同感和职业吸引力。

　　与此同时，公证员执业责任体系仍有待完善。理论上，公证员执业责任应当由其本人承担，但现实中大量公证处以机构名义对外承担责任，公证员个人责任往往流于形式。执业责任保险制度发展滞后，公证员的执业风险缺乏有效分担机制。这不仅削弱了执业责任意识，也使受害当事人的权益救济渠道不畅。此外，公证员面临业务压力与执业风险之间的结构性张力。部分地区公证机构面临业务竞争压力，在逐利动机驱使下，公证员审查流于形式的问题时有发生。这形成了一个危险的悖论：越是在竞争压力大的环境下，越容易出现降低审查标准的倾向，而这恰恰会损害公证制度的信用。

　　因此，公证员队伍建设应当从制度层面统筹推进，尽快明确公证员的职业法律地位，推动公证员向独立法律职业人转型。通过建立健全公证员执业责任险制度，完善继续教育机制，加强行业自律功能，不断提升公证员队伍的专业化和职业化水平。同时，建立科学的公证员分级制度，以职业荣誉和专业等级激励优质人才留在公证队伍中。

　　《民主与法制》：您曾提出，公证文书的证明力问题并非单纯的证据法问题，而是涉及国家权力配置与运行逻辑的制度课题。如何理解公证文书证明力的制度价值？当前制度运行中最突出的问题是什么？

　　纪格非：公证文书的证明力与公信力，是整个公证制度得以运行的基础。这一基础是否稳固，直接决定了公证制度能否在法治体系中发挥应有功能。

　　总体来看，现行制度框架基本合理，公证法及民事诉讼法关于公证文书证明效力的规定，从法律逻辑上是清晰的，然而在实践运行层面仍面临一些突出问题。其中，最根本的制度隐患是公证员真实性审查能力不足。公证文书的证明力来源于公证员的实质审查，但现实中公证员的核实权没有得到保障，对当事人提供材料的核实流于书面审查，无法充分运用调查手段核实关键事实。同时，虚假公证对制度公信力的损害具有放大效应。诚信机制的缺失导致虚假公证的案例时有发生，这对整体制度公信力的损伤远超个案本身。这提示我们，公证制度的声誉管理具有高度脆弱性，必须以严格的质量管控来维护。除此之外，司法实践中对公证文书证明效力的认定存在不统一情形。不同法院、不同法官对公证文书的证明效力认识不一，一定程度上削弱了公证文书的确定性价值。

　　未来，应进一步落实公证员的核实权，为实质审查提供制度保障，建立与公安、民政、不动产登记等政府部门的信息共享机制；完善公证文书瑕疵撤销制度，建立更为清晰的撤销标准和程序；推动司法实践统一，进一步明确公证文书证明效力的审查标准；建立公证质量监督长效机制，推行公证文书质量抽查制度，将质量结果与机构评级和公证员执业信用挂钩，不断提升公证制度的公信力和权威性。

　　《民主与法制》：数字技术正在重塑公证行业。您认为，技术与公信力之间应当如何平衡？

　　纪格非：技术不会削弱公证制度的公信力，关键在于如何使用技术。如果技术被定位为辅助工具，那么它将强化公证制度；如果试图以技术取代公证员的独立判断，则可能削弱公证制度赖以存在的公信力基础。无论是传统纸质公证还是数字时代的新型公证，公信力最终来源都应该是公证员对法律事实和意思表示真实性、合法性的审查与确认。

　　数字时代改变了公证办理的方式，催生了新的业务需求。线上公证正在全面推广，极大方便了群众办理业务。在业务拓展方面，公证大有可为。比如，电子证据保全是数字时代公证制度最重要的新兴应用场景。网页内容随时可能被删改，电子数据保全公证通过对特定时间节点的网络内容进行实时截取并赋予公证效力，有效弥补了这一证明困境，司法实践对此已有相当程度的认可。数据资产保护领域的公证需求同样快速增长。在数字经济时代，数据的权属确认和数据交易合规证明等，都构成新的公证应用场景。公证机构若能与区块链存证技术深度融合，将在数字资产确权领域形成重要竞争优势。

　　但与此同时，我们也必须看到技术发展带来的制度挑战。一是在线公证如何保障公证质量在规范层面的供给不足。二是电子公证文书的法律效力认定。现行法律体系对电子公证文书的证明效力尚缺乏明确规定，仍有争议空间。三是人工智能介入带来的职业边界问题。哪些判断必须由人作出，哪些可以由技术辅助，如何确保算法辅助下的公证仍具备法律意义上的独立性与可信赖性，都需要制度层面提前应对。四是跨境数字公证的制度协调。电子公证文书的跨境互认目前缺乏系统性国际规则，这是涉外公证领域亟待突破的制度瓶颈。

　　总体而言，数字时代为公证制度提供了前所未有的功能拓展空间，但也要求制度设计者以更快的速度回应技术变革，在规则供给上避免落后于实践。但无论技术如何发展，公证制度的核心仍然建立在人的专业判断和责任承担之上。

　　

　　

　　《民主与法制》：公证法自2006年实施以来，在2015年和2017年进行过两次局部修正。20年来，我国经济社会环境和法治建设状况已经发生深刻变化,现行公证法在哪些方面已经难以适应实践发展？公证法修订最值得关注的问题是什么？

　　纪格非：公证法修订最大的突破点，不在于增加新的业务规则或技术规范，而在于能否真正回应公证制度长期存在的定位问题。在我看来，公证法已经到了需要系统修订的历史节点，需要回应20年来制度运行积累的深层矛盾。第一，若干核心制度设计的局限性已经在实践中显现出来。公证机构的性质定位在立法上长期模糊。公证员的独立法律责任机制缺乏足够细化的制度安排，执业责任险制度的配套规范需要完善。公证文书证明力制度与民事诉讼法等程序法的衔接存在矛盾，需要系统梳理。第二，外部环境已发生变化。2006年公证法实施时，我国互联网经济方兴未艾，数字经济、平台经济、数据要素市场等概念尚未形成。公证法对电子公证、数字取证、远程认证等没有涉及，立法的技术假设已经过时。第三，新业务形态和新法律需求亟待立法层面的明确回应。数据保全公证、网络取证公证等新型公证业务大量涌现，但其法律依据和操作规范分散于部门规章乃至行业指引中，立法层面的空白亟待填补。

　　公证法的系统修订应重点关注以下几个关键问题。一是明确公证机构的法律性质，在坚持公益属性的前提下，理顺与市场竞争机制的关系；二是健全公证员独立责任体系，将个人执业责任制度化、强制化；三是明确在线公证的法律效力，规范在线公证的程序要求；四是完善涉外公证制度，将海牙公约接轨要求纳入国内立法；五是强化公证质量监督与责任追究，建立科学严谨的违规公证法律责任体系。从某种意义上说，这次修法不仅关系公证行业自身发展，更关系公证制度能否回应时代发展和治理实践的新要求。只有解决这些基础性、结构性问题，公证制度才能真正实现高质量发展。

　　《民主与法制》：面向未来，您对我国公证事业高质量发展有哪些期待与展望？

　　纪格非：站在公证法实施20周年的历史节点上，我对中国公证事业未来发展充满期待。首先，期待公证制度真正实现“独立法律职业”的历史性转变。这一转变不仅是体制机制的调整，更是职业文化和职业精神的重塑。与此同时，我期待公证制度找到更清晰的功能定位。预防性法律制度长期被“重诉讼、轻预防”的法律文化所遮蔽，公证的社会价值尚未得到充分认识。未来，随着诉讼成本持续上升和社会法律意识不断提高，公证制度作为纠纷预防机制的战略价值将日益凸显。期待社会各界和公众能够形成更清晰的共识，构建强大的预防性法律制度体系。此外，我也期待公证制度在数字化转型中走在前列。公证天然具有事实固定和证明功能，与区块链、时间戳、电子签名等数字技术高度契合，存在深度融合的巨大空间。未来的公证机构，应当成为数字法律信任基础设施的重要建设者，而非被技术革命边缘化的传统机构。最后，期待公证质量管理机制实现根本性升级。高质量的公证制度，必须以每一份公证文书的质量为根本。建立健全覆盖全程的质量管控体系，将公证员的职业信用与执业质量紧密挂钩，是未来制度建设的核心任务之一。相信随着公证体制改革不断深化和公证法修订稳步推进，公证制度将在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥更加积极的作用。

　　● 责任编辑：孙雅南