陕西非遗创造性转化创新性发展的法治保障

　　陕西作为中华民族和华夏文明的重要发祥地之一，是非遗资源大省，孕育了西安古乐、中国剪纸、中国皮影戏、咸阳茯茶等4项人类非遗、91项国家级非遗，1161项省级非遗，居全国第一梯队。推动非遗创造性转化、创新性发展，有利于保护文化多样性，激发文化创新创造活力，已成为陕西建设文化强省的重要抓手。近年来，陕西着力推动优秀传统文化传承发展，在非遗创造性转化、创新性发展的法治保障体系建设方面开展了卓有成效的探索实践。

　　

　　

　　党的十八大以来，非遗保护传承被纳入国家文化发展战略。非遗作为中华优秀传统文化的重要载体，其在赓续历史文脉、坚定文化自信、服务国家发展战略中的价值愈发凸显。国家非遗法规制度相继出台，构建起非遗系统性保护的顶层设计。我国非遗工作经历了从“抢救”“保护”到“活化融合”的历史性变革，进入创造性转化、创新性发展的新阶段。

　　习近平总书记多次赴陕西考察调研，为陕西文化建设擘画发展蓝图，也为陕西非遗保护传承指明了前进方向。2021年9月，习近平总书记在陕西榆林考察时强调：“要坚持以社会主义核心价值观为引领，坚持创造性转化、创新性发展，找到传统文化和现代生活的连接点，不断满足人民日益增长的美好生活需要。”2023年7月，习近平总书记在汉中考察时强调：“要发挥好博物馆保护、传承、研究、展示人类文明的重要作用，守护好中华文脉，并让文物活起来，扩大中华文化的影响力。汉中藤编等非物质文化遗产久负盛名，要发展壮大特色产业，更好带动群众增收致富。”

　　

　　陕西在强化地方性立法、加强司法保护、多元创新实践等方面形成了颇具特色的探索成果，推动了非遗的体系化保护、活态化传承和产业化融合发展。

　　构建“一法+多条例+众政策”的非遗法规制度体系。依据《中华人民共和国非物质文化遗产法》，不断健全非遗保护的法规制度体系，形成了从国家到地方、从一般到特殊的法律法规保护网络。2014年制定并实施了《陕西省非物质文化遗产条例》（以下简称《非遗条例》）。在“一法一条例”的基础上，针对特色非遗保护传承发展需要，先后出台秦腔艺术、陕南民歌、汉中藤编等3部全国首颁的非遗领域地方性法规；推出全国首部地理标志类非遗法规——渭南市潼关肉夹馍产业发展条例；制定安塞腰鼓、汉调二黄及延安、咸阳等多地非遗条例，形成了多层次、针对性的地方立法体系，为特色非遗融入现代生活提供坚实法治保障。

　　在加强地方立法的同时，注重非遗配套制度建设。出台了加强非遗保护工作的实施意见、非遗保护规划、黄河流域非遗保护传承弘扬专项规划，以及省级文化生态保护区管理办法，省市非遗代表性传承人管理与认定办法等政策文件，形成多元化、全覆盖的非遗制度体系，构建起常态化落实机制。

　　打造“预防保护解纷发展”并重的非遗司法保护网络。陕西法院积极探索司法服务与非遗保护的融合渠道，通过专业化审判、创新性服务和跨部门协作，为非遗保护、传承与创新发展提供坚强的司法保障。对涉及非遗的专利权、商标权、著作权侵权及不正当竞争纠纷，积极探索适用惩罚性赔偿。基层法院主动将司法服务端口前移，变“被动审理”为“主动护航”。在非遗资源富集区、非遗园区设立司法保护工作站、联络站，针对非遗项目在市场化、产业化过程中遇到的法律问题，提供专业化、个性化指导。法院积极与文旅、文物、市场监管等行政部门建立常态化协作机制。通过召开联席会议，签署合作协议，加强信息共享，推动非遗行政保护与司法保护有效衔接。部分法院探索聘请非遗传承人担任特邀调解员，借助其专业能力参与纠纷调解，构建广泛参与的非遗事业共治体系。

　　开拓知识产权保护与公益诉讼结合的检察护遗模式。陕西检察机关积极探索非遗知识产权保护与公益诉讼相结合的护遗模式，构建起跨区域、全链条的司法保护机制。2024年11月起，陕西检察机关深入开展文化“寻保传”专项活动。2025年全省检察机关开展非遗知识产权保护专项监督，走访传承人420人，召开专题研讨会、座谈会65场，办理涉及非遗知识产权案件29件，通过维护传承人及相关企业合法权益，形成“个案办理、类案监督、制度完善”的良性机制。在安塞剪纸跨区域非遗维权案件中，省、市、区三级检察院组成专项办案团队，创新“专家论证+文旅部门溯源”的双轨取证法，为非遗市场化利用厘清了“共享”与“侵权”的法律边界。

　　促进活态传承与产业发展结合的非遗振兴生态。在法治保障与政策引导下，陕西非遗“双创”实践呈现蓬勃发展态势。全省已建成梯次合理、规模适度、传承有序的四级非遗名录体系，十大类型项目齐全。成功创建国家级陕北（榆林、延安）文化、羌族（汉中）文化生态保护区，全面推进国家级关中文化生态保护实验区创建。“十四五”期间，陕西已建成12家国家级非遗扶贫就业工坊、265家省级非遗工坊，其中28家省级非遗工坊年产值超3000万元。仅省级工坊就带动就业14.5万人次，人均年增收3.55万元。

　　“非遗+”成为赋能陕西文化建设的“新引擎”，实现了文化价值与经济价值的双提升。“非遗+旅游”搭建起非遗与大众的桥梁，将非遗资源深度融入旅游线路及旅游设施建设。“非遗+科技”突破条件限制，推动非遗从“静态保护”迈向“活态传播”。“非遗+游戏”让传统文化成功“破圈”。陕北说书通过游戏《黑神话：悟空》、影视剧《长安的荔枝》等创新表达走进Z世代。“非遗+文创”的组合，让古老技艺时尚起来。华县皮影、凤翔木版年画、羌绣等非遗符号融入国际品牌设计。陕北秧歌、澄城面花等众多陕西非遗项目精彩亮相中国-中亚峰会、第14届中美旅游高层对话等重大外事活动。陕西非遗日渐成为文化出海的重要名片。

　　

　　

　　陕西已构建起非遗创造性转化、创新性发展的基础性法规制度体系，但面对当前非遗保护中存在的“重申报、轻保护”、传承断层，以及数字化转型、产业升级、知识产权保护等新形势新任务，亟须精准回应实践中的新挑战、新问题，为非遗创造性转化、创新性发展筑牢制度根基。 

　　《陕西省非物质文化遗产条例》亟须调整理念以适应创造性转化、创新性发展阶段的新需求。《陕西省非物质文化遗产条例》公布实施至今已有12年，其在立法宗旨上突出非遗保护、保存，尚未加入合理利用及创造性转化、创新性发展相关目标。章节设置上有调查、代表性项目名录、代表性传承人、保护措施等方面，尚未设置开发利用、“双创”章节。除第32条规定了合理利用开发外，《非遗条例》的适用范围、政府部门工作职责大多限于非遗的保护、保存和管理工作。《非遗条例》亟须更新以适应陕西非遗事业如火如荼开展、非遗入百业、全面赋能经济文化建设、进入高质量发展新阶段的现实需要。

　　设区的市级非遗立法“小切口”模式与综合性保护需求不相适应。当前设区的市级非遗综合性立法较少。10个设区市中，西安市在2002年制定了《西安历史文化名城保护条例》，其保护对象包括非物质文化遗产。铜川市、渭南市、榆林市、汉中市、安康市等设区市尚未制定市级综合性非遗条例。渭南、汉中、安康、商洛、延安、榆林等市采取“小切口”立法模式，针对具体的非遗项目制定了专门的法规，如出台陕南民歌、陕北民歌、汉中藤编、安塞腰鼓、安康市汉调二黄等单项非遗条例。尽管这些单项立法满足了代表性非遗项目的“活态传承”需要，但未能完全满足当地非遗同旅游、乡村振兴、文创产业全面融合发展对综合性非遗立法的需求。

　　面向人工智能时代地方性非遗立法供给的针对性前瞻性需要加强。针对数字藏品开发、AI辅助创作等非遗与科技融合的新场景尚未完善规制。在立法技术上，《非遗条例》对利用非遗的规定多为原则性表述。例如，对“歪曲、贬损性使用”的界定、处罚标准还需进一步明确。非遗“双创”成果的知识产权保护仍存在一些问题：重事后救济轻事前防范；尚未建立非遗数据知识产权登记制度；重国内保护轻国际布局等。此外，非遗传承人队伍老龄化较严重，因收入不稳定、社会保障不足等原因，非遗保护传承利用缺乏年轻力量。

　　非遗行政执法与司法保障的协同效能、创新机制亟待强化。行政执法层面存在“多头管理”问题，文旅、市场监管、知识产权等部门职责划分不够明确，假冒伪劣非遗产品、虚假宣传等违法行为查处力度有待加强。司法层面存在结构性短板，非遗纠纷涉及的文化价值认定需经过专门的司法鉴定机构，法官较难准确判断非遗作品的独创性与文化价值。跨区域非遗纠纷的解决机制尚不完善，面临维权成本高、证据调取难等问题。非遗公益诉讼适用范围有限，对非遗文化生态破坏、传承人生存保障等问题的司法介入不足。 

　　

　　

　　完善省市层级化立法体系，补齐非遗地方性立法供给短板。建议尽快修订《陕西省非物质文化遗产条例》，更新立法理念，增设合理利用专章，增加非遗创造性转化、创新性发展相关条款，将陕西及各地在“非遗+”领域好的经验做法进行立法确认。建议《非遗条例》支持新技术、新媒体在非遗传播中的应用，建设“数字非遗馆”，鼓励利用 VR/AR 等技术开发沉浸式展示场景。推动西安、铜川、渭南、榆林等设区市加快立法进程，结合本地非遗工作实际，在总结“小切口”专项立法、协同立法经验基础上，制定适用本地非遗项目，符合非遗“双创”需要的综合性立法。

　　完善全链条非遗知识产权保护体系，强化非遗创新发展支撑。建议在非遗地方性立法中增加知识产权保护条款。加大非遗知识产权保护宣传培训，增强非遗机构和传承人熟练运用专利申请、商标注册、版权登记、地理标志申报、商业秘密等手段保护自有知识产权的意识和能力。鼓励对非遗传承人建立专利快速审查白名单，开辟商标注册、版权登记绿色通道，减免专利申请费用，借助集体商标保护特色非遗。借鉴成都市实施“公共品牌+企业品牌”非遗双品牌战略的经验，以省级品牌为引领，鼓励各市培育地方非遗公共品牌。尽快出台非遗数据知识产权登记指引。运用区块链存证、数字水印、AI侵权监测等技术手段，提升非遗知识产权保护的确权效率和维权能力。　

　　完善非遗执法司法协同及创新机制，提升非遗综合治理效能。针对非遗执法“多头管理”、非遗鉴定缺乏专业支撑等问题，建议强化文旅部门牵头的多部门执法联席会议制度，组建非遗创造性转化、创新性发展专业化执法队伍，运用大数据、人工智能技术搭建监管平台，提升对网络侵权、数字藏品滥用等新型违法行为的查处力度。发挥知识产权技术调查官作用，在调查取证、审理询问、列席案件合议、提供独立的技术调查意见等方面，为司法审理提供“专业外脑”支撑。完善黄河流域、陕南陕北关中等跨区域非遗纠纷司法协作机制，统一裁判标准，畅通证据调取渠道，提升司法处理质效。扩大非遗公益诉讼适用范围，将文化生态破坏、传承人生存保障等纳入司法保护范畴。 

　　完善非遗多元主体权益保障机制，凝聚非遗高质量发展合力。针对部分市县非遗传承人补助短缺，非遗利益共享机制不够完善等问题，建议协调财力落实市县级传承人传习补助政策，将非遗保护经费和传习补助列入各级财政预算。简化非遗申报流程，对成功申报的非遗给予适当奖补。建立“企业+工坊+社区+传承人”利益共享机制，将社区的非遗资源转化为可运营的文化资本，通过明确的分配机制，让收益惠及参与者和全体社区居民。借鉴湖南省泸溪县“新阶+职教+非遗”融合发展的做法，采取“公益培训+订单生产”模式，将非遗传承深植于人才培育全过程，发展壮大青年非遗传承人队伍，缓解非遗传承断层问题。

　　陕西在非遗地方性立法、司法保障、融合创新方面积累了有益经验，形成了具有全国示范意义的“陕西样本”——从秦腔艺术立法到民歌协同保护，从检察护遗模式到非遗工坊赋能乡村振兴，法治保障始终贯穿非遗的创新激励、场景拓展、文化坚守。面对“十五五”时期非遗事业高质量发展新要求，需从完善立法供给、强化非遗知识产权保护、保障多元权益入手，构建系统完备的法治体系，让高亢的秦腔、闪动的皮影、醇厚的茯茶持续绽放光彩。

　　〔作者系西北政法大学经济法学院（知识产权学院）院长，陕西知识产权法治研究院执行院长、研究员。本文系国家社科基金文化遗产保护传承研究专项项目“完善和发展我国文化遗产保护法律体系研究”的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：黄慧