权力运行规范化的进路与制度完善

　　

　　规范权力运行，前提是要明确公权力的来源、边界与程序。权力配置是否科学，很大程度上决定了治理体系的现代化水平。实践中，权力结构模糊、运行机制不够明晰，是权力失范的重要根源。部分关键部门和岗位权力过度集中，自由裁量空间过大；职能交叉与责任真空并存，权力归属不清；权力运行透明度不足，决策依据不公开、过程不留痕。凡此种种，皆为权力越位、缺位、错位留下了制度空间。破解之道，首在从源头上厘清“能否为”与“如何为”，即以法定权限划定边界、以法定程序控制过程。

　　明晰权力边界，应坚持权由法定、权依法行。法定权限构成公权力运行的规范基础，所有行使公权力的机关及其公职人员，无论是权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，还是依法承担公共管理职能的其他组织，均须在宪法法律授权范围内履职，都不得以工作需要、管理便利、地方实际或者部门利益为由突破法定权限，更不得借助内部文件、会议纪要、工作惯例等形式变相扩张职权。同时，应合理分解权力、科学配置权力，推动决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，从制度源头上压缩权力恣意的空间。

　　权力边界不清，不仅可能存在于执法环节，亦可能存在于立法过程中。司法部发布的法规规章备案审查案例中，某市修改城市集中供热管理办法时，仍规定从事城市集中供热经营活动的企业应当取得资质证书方可供热，而“供热企业资质审批”此前已被国务院明确取消。备案审查认为，该规定保留了已经取消的行政审批项目，对供热企业设置了市场准入障碍，不符合完善市场准入制度和优化营商环境的要求，制定机关随后完成修改。该备案审查案例表明，越权设权、变相设权问题既可能潜藏于“红头文件”，也可能隐匿于地方立法之中，通过备案审查予以纠正，是从源头上规范权力运行的重要制度方式。划定权力边界，不能止于抽象宣示，而须依托备案审查等常态化机制，对越权设定许可、变相增设义务的规范性文件及时予以清理。

　　程序规则的功能，在于通过限定行权步骤、公开行权依据、保障主体参与、保留救济渠道，使权力行使成为一个可溯源的制度留痕过程。程序具有独立于结果的价值。实践中，程序虚化与形式主义并不鲜见，如先定调后走程序、边决策边补手续、表决沦为走过场等，而程序的形式合规一旦掩盖实质专断，其欺骗性就更甚。权力行为的合法性，不仅取决于处理结论是否正当，也取决于权限依据、履行步骤、理由说明、过程记录和救济安排是否完备。为此，重大行政决策须全面落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。行政执法须严格落实执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度。审判、检察、监察等权力的运行，亦应遵循法定程序，保障程序参与、理由知悉、救济审查。纪检监察监督权力的运行，也必须严格依照《监察法》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》等规范，实现实体公正与程序正当的统一。唯有强化程序违法的责任追究，明确程序违法的法律后果，使程序违反与不利后果刚性联结，程序之治方能由“软约束”转为“硬规矩”，推动权力运行从“暗箱操作”走向“留痕运行”。

　　

　　

　　监督是防止权力失范的关键。党内监督、人大监督、民主监督、监察监督、司法监督、审计监督、检察监督等，具有不同的制度依据、监督对象和运行方式。当前监督体系的突出短板，在于内部协同不足：监督信息共享不畅，不同主体掌握的信息存在壁垒；监督机制衔接不顺，问题线索难以有效转化；监督力量整合不足，重复监督、监督盲区并存。各类监督不应相互排斥、各自为战，而应构成一个有机体系。监督主体多元，更须明确职责边界和程序衔接规则。唯有在明确分工基础上，完善信息共享、线索移送、协同处置、结果反馈等机制，监督才能真正嵌入权力运行的各环节，形成配置科学、权责协同、运行高效的监督合力。

　　各类监督功能定位不同，应在区分中互补、在贯通中协同。其中，审计监督侧重于通过资金审查、账目核验和经济责任分析发现问题线索；纪检监察监督侧重于查清责任、认定性质并推动追责与整改。例如，广西壮族自治区纪委监委与自治区审计厅建立纪检监察监督与审计监督贯通协同机制，通过会商沟通、线索移送、案件协查、成果共享提升监督质效。在查办贵港市委原书记李新元严重违纪违法案中，纪检监察机关及时启动协作配合机制，协调审计专业人员介入，从银行流水、会计账目中提取有效信息，为案件定性提供专业依据。这一实践表明，审计发现线索、纪检查清责任，二者功能区分而互补、贯通而协同，专业监督成果由此转化为案件查办、责任落实与制度治理的实际效能。

　　监督应聚焦重点领域和关键环节。金融、国企、能源、医药和基建工程等领域，权力集中、资金密集、资源富集，是腐败易发多发的重点领域。工程建设、土地出让、招标投标、项目审批等关键环节，以及掌握审批权、执法权、人事权、资金分配权的关键岗位，往往是权力失范的高发点。对此，应通过岗位分权、流程控制、审计检查、信息公开和定期评估等方式，将监督嵌入权力配置和行使过程。需警惕的是，平台经济、数字金融、数据权属等新兴领域迭代迅速，监管制度供给存在结构性滞后，规则空白与监督缝隙恰为腐败手段借技术外衣隐形变异提供了可乘之机。监督须在拓展深度的同时加快制度建设，填补新兴领域的监管空白。

　　对“关键少数”特别是“一把手”的监督，始终是监督体系中的薄弱环节，面临“同级软、下级难、上级远”的现实困境。“一把手”掌握核心权力，却往往最难受到有效约束。破解之道在于：完善上级党组织对下级“一把手”的监督制度，健全监督谈话、述职述廉、考核评议等机制；严格执行民主集中制，强化班子内部监督；将“一把手”作为巡视巡察的重点对象。

　　监督不能止于指出问题，更应扎实做好以案促改、以案促治的“后半篇文章”。通过建立问题清单、责任清单、整改清单和效果评估机制，将个案问题转化为制度改进依据，推动监督、整改、治理有机统一，实现从“查处一案”到“治理一域”的跃升，形成以点带面的辐射效应。

　　

　　

　　监督权作为公权力运行的一种形态，同样要受职权法定、程序正当和责任规则的约束。强化监督职责，不仅关乎由谁监督、如何衔接监督的制度安排，更关乎监督活动本身如何依规依纪依法进行。执纪者必先守纪，律人者必先律己。监督既要有力度，也须有边界，防止以监督之名引发新的权力失范。

　　明确监督权限和监督程序，是监督法治化的基本前提。不同监督主体的制度定位、监督对象、范围、方式与后果各有差异，不应简单混同。须强化程序闭环与内部控权，防止以监督之名任意介入依法履职过程。监督程序越明确，监督结论越具说服力，被监督对象接受和落实监督意见的制度基础便越稳固。监督过程中，应充分保障被监督对象及相关主体的实体与程序权利，避免监督结论建立在事实不清、程序不明、责任认定不准的基础之上。涉及企业、群众等利害关系人权益的监督事项，应当听取相关主体意见，防止监督处理结果造成新的权利损害。尤其当监督结论可能引发责任追究、资格限制、信用评价变化等实质不利后果时，更应严守程序正当与证据审查的严密性。

　　数字技术正深度重塑监督范式，科技赋能已成为提升监督质效的重要路径。借助数字平台归集比对行政审批、政府采购、公共资源交易、项目建设管理等数据，可较早察觉选择性执法、围标串标、利益输送等异常迹象。以浙江省为例，该省纪委监委探索建设公权力大数据监督体系，其中招投标智慧监管监督系统具有标志性意义。该系统由省纪委监委、省发展改革委牵头搭建，联通发改、住建、交通、水利、司法等部门数据接口，通过数据碰撞比对和关联分析发现招投标领域异常问题。在杭州市富阳区某县道改建工程招标过程中，系统预警两家投标单位提交的安全负责人、技术负责人社保缴纳与建造师证书信息异常。经线上线下联动核查，查实违规事实，相关单位及人员受到行政处罚和信用降级处理。数字监督通过数据归集、模型预警、过程留痕和结果反馈，将隐蔽分散的风险信号转化为可核查、可处置、可追责的问题线索。然而，技术理性不能凌驾于法治理性之上，数字技术并不能替代主体判断。当数据共享与系统预警可能影响相对人权益时，须明确数据采集与使用边界，并配置人工复核、异议申诉、纠错救济和责任追究机制。

　　监督结果的运用，应遵循实事求是、依规依纪依法、过责相当原则，根据问题性质、责任程度和损害后果分类处理。对程序瑕疵、履职偏差和管理漏洞，应推动纠正整改和制度完善；对违法用权、滥用权力、怠于履职的，应依法依规严肃追责；对探索性履职中因客观条件限制出现的偏差，应落实“三个区分开来”，合理界分失误与失职、无意过错与故意违法。海南省疾控中心“先借苗后招投标”案例具有镜鉴意义。2015年，因政府补助经费未及时到位，省疾控中心疫苗库存告急，可能影响2016年上半年约8万名新生儿及时免疫。面对公共卫生风险，省疾控中心经党委会议集体研究，在未经招投标的情况下先向企业借用疫苗，待补助经费到位后再履行公开招标并补签采购合同。海南省纪委监委收到问题线索后，未简单以程序瑕疵追责，而是综合考量主观动机、客观原因、涉及金额、行为后果和公共利益保护等因素，对相关人员给予容错免责。当然，容错绝非“程序瑕疵一律免责”，对借改革创新、应急处置之名规避法定程序、谋取私利者，仍须严肃追责。对集体研究、无谋私、具有紧急避险性质的履职偏差作出精准评价，既守住了法治底线，也激励了干部担当作为，使监督真正服务于规范用权与激励履职的双重目标。

　　规范权力运行是一项贯通授权、用权、制权全过程的系统工程。划定权力边界与运行程序，从源头夯实权力运行的实体与程序法治基础；构建贯通协同的监督体系，使各类监督在区分中互补、在贯通中协同，形成配置科学、权责协同的监督合力；推动监督权自身法治化运行，使规范权力的力量亦受法治规范约束。三重进路前后衔接、彼此支撑，共同压缩腐败滋生的空间。将权力运行纳入法治轨道，既是深化全面从严治党、一体推进不敢腐不能腐不想腐的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

　　（作者系东南大学法学院教授、东南大学纪检监察研究院执行院长）

　　● 责任编辑：曹菲