科学配置权力的三重维度

　　

　　习近平总书记指出：“实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业”。这一重要论述，为国家权力的科学配置提供了根本遵循。党的十八大以来，党中央围绕决策权、执行权、监督权的科学配置与有效制约作出一系列重要部署，推动形成从权力结构设计、运行规范到监督体系完善的完整制度链条。

　　从权力运行的过程来看，决策权、执行权、监督权的配置具有明显的耦合性。党委作出决策，交由执行机关落实，而执行机关在落实过程中亦会进行自身的决策、执行与监督。决策、执行、监督各环节在功能上相对分离，在实践中又相互嵌套，共同构成党和国家权力运行的整体逻辑。从权力配置目的来看，我国的权力配置结构以贯彻人民意志为宗旨，通过权力的协同运行实现国家治理目标，核心在于建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。在“三位一体”的权力配置整体结构中，决策是核心，执行是关键，监督是保障，根本目的是在党的集中统一领导下构建分工协同的权力体系，实现治理效能与权力制约的动态平衡。因此，科学配置权力具有双重目标：一是提升治理效能，二是防范权力失序。二者相辅相成，共同确保权力运行的高效性与规范性。

　　以分工协同促进治理效能。一是坚持科学决策、民主决策、依法决策。科学决策是权力运行的逻辑起点。坚持科学决策就是要以从实际出发、按规律办事为根本遵循，以正确判断为重要前提，以调查研究为基本方法，三者统一于科学决策全过程。民主决策是科学决策的政治保障，关键在于贯彻民主集中制。要健全领导班子议事决策规则，严格落实“三重一大”集体决策制度，划清个人权限与集体决策的边界，特别是对重大政策制定、重大工程审批、大额资金安排、干部选拔任用等关键事项，须经集体讨论决定，防止个人或少数人专断。依法决策是科学决策的法治底线，要通过宪法法律制度保障决策的正常实施，全面落实重大决策程序制度，坚持将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查作为重大决策行为的法定程序。二是确保决策执行坚决有力。决策的生命力在于执行，确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实到位，关键在于约束执行权力。其一，强化权力的运行程序，确保权力行使的过程受控，让每一步都有章可循、有据可查，实现权力运行的规范化、程序化。其二，推进用权透明，落实决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，确保权力运行过程全记录和可追溯。其三，规范裁量权，通过裁量基准细化量化执法标准，遵循先例确保同类事务处理的一致性，同时可依托数字技术将裁量基准转化为算法规则，以技术刚性压缩权力寻租和裁量恣意空间。

　　以监督体系防范权力失序。一是配置专责监督。权力的分工虽能形成一定的权力制约效果，但我国分工协同的权力结构始终以治理效能为导向，天然具有效率优先的倾向，这就需要在权力配置中辅以专门监督力量，强化对权力运行的刚性约束。纪检监察机关作为党内监督和国家监察专责机关，承担着防范权力失序的重要职能。二是推动党和国家监督体系贯通协同。分工协同的权力结构，有赖于系统完备、运行有效的监督保障机制。应着力构建以党内监督为主导、专责监督为主干、基层监督为支撑，各类监督贯通协调为保障的制度架构，形成运行高效、覆盖严密的监督网络，确保治理效能充分实现。

　　

　　

　　党内法规和国家法律为决策权、执行权、监督权分工协同的权力结构提供制度运行轨道。习近平总书记强调：“要强化对公权力的监督制约，督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限，完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”职权法定是职权配置的根本原则，其核心要义可概括为“法无授权不可为、法定职责必须为”。以职权法定为原则配置权力，需着重关注以下几个方面。

　　正确处理好职权法定原则与权力清单之间的关系。权力清单，是政府及其职能部门依法对本部门所拥有的行政职权进行全面梳理与统计，以清单形式载明法律依据、实施主体、职责权限、监督方式等事项，并向社会公开的一种规范化管理工具。实践中，权力清单制度在运行中仍存在一些问题。其一，各地权力清单存在明显差异。不少省市虽已建立起省、市、县（区）三级权力清单制度，但不同省市公布的同一领域权力清单，在权力类型、数量、内容等方面不尽一致，部分地区甚至出现自行设权、借清单扩权的现象，具有一定的地方本位和部门本位倾向。其二，制定依据不统一。在编制权力清单的过程中，地方政府确认行政职权所依据的法律规范层级参差不齐，有的依据宪法、法律法规，有的则主要依据地方政府规章，有的地方甚至将行政规范性文件纳入依据范围。其三，清单内容不够精准，动态调整滞后。受制于制定经验不足以及法律规范立改废等因素，部分地区在梳理行政职权时，存在列举不完全、不准确、时效性不足等情形。究其根源，主要在于对权力清单功能的定位存在偏差。从本质上看，制定权力清单具有一定限制权力的作用，能够通过明确权力范围和边界来约束行政恣意，使行政管理工作趋向“简单化”和“清晰化”，以公开的方式保障公众对行政权力运行的知情权。为此，要以职权法定原则约束权力清单编制工作。一方面，职权法定是制定权力清单的根本遵循。权力清单本身并非法律，其编制过程并非“立法”或“修法”，而是对既有法定职权的系统梳理与公开，不能通过清单创设或变更行政职权。在清单编制过程中，如发现法律规范与上位法相抵触等问题，应由有权机关通过法定程序予以解决，行政机关不得据此擅自增减职权。规章以下的规范性文件也仅是对法律规定的细化和具体化，只能作为制定清单时的参考，而非依据。同时，要摒弃依“清单”执法、“清单之外无权力”的机械思维，防止“依清单行政”取代依法行政。另一方面，职权法定是评价权力清单的基本标准。权力与责任的配置本属于权力机关的职责范畴，但在清单编制实践中，行政机关兼具“运动员”与“裁判员”双重角色，若不建立有效的审查机制，行政机关可能自发创设有关权力与责任事项，从而遁入法治之外的领地。为此，应建立权力清单备案审查制度，以职权法定原则作为评价清单的基本标准，确保清单所列各项职权均有合法依据。

　　实现“三定”规定与权责清单的有机衔接。“三定”规定与权责清单的有机衔接，是推进机构编制法定化、规范行政权力运行的关键举措。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》就明确要求“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接”。2019年中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》进一步以党内法规的形式明确了“三定”规定的权威性和严肃性，将其定位为各部门机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据。当前，“三定”规定主要关注行政机关“上游”的内部组织行为，权责清单则聚焦行政机关“下游”的外部行政行为，二者需要在制度设计和实践运行中形成相互贯通、协同发力的有机整体。第一，坚持职权法定原则。严格对照法律法规和“三定”规定逐项清理核实，保障权责清单事项于法有据，与部门核心职能精准挂钩。第二，动态优化内设机构设置。依据权责事项的变动，整合职能萎缩或任务量不足的机构，将业务相近、关联紧密的权责统一归口管理。第三，科学统筹编制资源。依据权责增减情况强化一线业务处室力量，确保主责主业人员占比达标。对后续监管压力大及新增任务重的部门，通过编制内部调整予以充实。

　　以负面清单为牵引，推动政府职能转变，促进政府与市场、社会关系的再平衡。权力配置的根本要义在于科学厘清政府权力的边界，将权力结构的优化与国家治理现代化的总体要求相贯通，在动态适配中实现治理效能的最大化。权力天然地具有扩张性，尤其容易侵入市场和社会能够自主调节的领域，也容易在缺乏监督的环境中滋生腐败。在清单制度安排中，权力清单与负面清单构成一体两面的治理工具。权力清单遵循“法无授权不可为”的原则，从正面明确政府该做什么、能做什么。负面清单则遵循“法不禁止皆自由”的原则，对准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类经营主体皆可依法平等进入。两者共同构建起政府、市场、社会协调合作的多元治理格局。实践中，各地在制定权力清单时，对现有行政职权采取保留、取消、下放、转移等处理方式，最大限度向市场、社会和基层放权，通过政府职能转变释放市场与社会活力。

　　

　　

　　权力与责任的一致性是权力行使的正当要求。2010年9月1日，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长的习近平出席中央党校2010年秋季学期开学典礼并讲话，强调“权力的行使与责任的担当紧密相联，有权必有责。”这一论述深刻揭示了权力与责任不可分割的内在逻辑。“法无授权不可为”与“法定职责必须为”共同构成职权法定原则的完整内涵。“法无授权不可为”强调权力须以法律明确授权为前提，未经授权不得自行创设或行使。“法定职责必须为”强调政府须依法全面履行法定职权，不得推诿、拖延或放弃。2018年中央编办、国务院法制办印发《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》明确将“权力清单”转换为“权责清单”，从制度层面进一步凸显了权力与责任的对应性。虽然权力清单与责任清单在内容上具有对应性，即行政机关的职权同时也是其法定职责，但二者在功能上各有侧重。权力清单侧重于管理面向，以规范主义为出发点，通过明确行政处罚、行政许可、行政强制等“9+X”类权力的具体内容，实现对权力的规范与控制。责任清单则侧重于服务面向，立足于功能主义立场，回应从管理国家向福利国家转型的时代要求，强调行政机关在增进人民福祉、提供公共服务方面应积极作为，旨在激发服务行政的内生动力，推动政府依法积极履职。

　　问责是责任性的制度保障，其本质在于实现职权、职责、追责三者统一的制度闭环。坚持权责对等，构建精准问责机制，需在激励与约束之间实现动态平衡：对依法履职、担当作为的干部给予正向激励；对少数不担当、不作为的干部严肃追责问责，形成“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的制度预期。在问责机制的运行中，明确不作为、不依法履行职责的认定标准和追责程序至为关键。从中央纪委国家监委每月公布的全国查处违反中央八项规定精神问题汇总情况来看，不担当、不作为、乱作为、假作为等不正确履职问题在形式主义、官僚主义案件中所占比重，较其他类型案件高出数十倍乃至数百倍，这从侧面反映出不作为、乱作为的认定标准在实践中仍较为模糊。以行政检察监督为例，实践中，如何界定行政机关“不依法履职”，尚存在“行为标准”与“结果标准”之争。前者以行政机关是否依照法律规定实施了特定行为作为判断依据，后者则要求综合考量行政机关纠正违法行为或履行职责的期限、勤勉程度、是否穷尽所有法定手段以及履职的实际效果等因素，从是否有效实现行政任务的角度进行判断。为此，亟须在制度层面进一步细化“不担当、不作为”的评判标准，推动问责规范化、精准化。同时，建立健全与精准问责相适应的容错纠错机制必不可少，应将“三个区分开来”落到实处，在严格问责与保护担当之间寻求平衡。

　　综上，权力配置的效能逻辑、法治逻辑、责任逻辑三者并非彼此孤立，而是相互贯通、有机统一的整体。效能逻辑提供价值指引，即以提升治理效能为目标，解决权力配置的方向问题；法治逻辑划定制度轨道，即以职权法定为遵循，解决权力配置的依据问题；责任逻辑构筑监督屏障，即以权责对等为保障，解决权力配置的纠偏与问责问题。坚持三重维度一体统筹、系统推进，方能构建起配置科学、权责清晰、制约有效的权力运行格局，为纵深推进全面从严治党、推进国家治理现代化提供坚实支撑。

　　（杨靖文系西南政法大学行政法学院副教授、重庆市纪检监察理论与实务研究中心研究员；王媛媛系西南政法大学纪检监察学院硕士研究生、重庆市纪检监察理论与实务研究中心助理研究人员。本文系重庆市社科规划重大课题《法治体系论——坚持建设中国特色社会主义法治体系》的阶段性成果。）

　　● 责任编辑：曹菲