社会企业参与乡村养老服务的法治保障

　　“十五五”规划纲要强调“完善城乡养老服务网络”“优化基本养老服务供给”“深化养老服务改革发展”。发展乡村养老服务不仅是民生工程，更是实施乡村振兴战略的重要一环。在传统养老服务供给体系中，政府单一供给往往面临财政压力与效率瓶颈，纯粹的市场机制又因乡村地区支付能力有限而容易陷入“成本高、覆盖低”的困境。

　　在此背景下，社会企业作为一种新兴的组织形态，以其“社会使命定向、商业运营为基、盈余再次投入”的独特属性，为解决乡村养老难题提供了新的路径。社会企业是介于营利性企业与公益性非营利组织之间的混合型组织，其核心特征在于不以股东利益最大化为目的，而是以解决社会问题为首要目标，并通过市场机制实现自我造血与可持续发展。2018年北京发布《北京市社会企业认证办法(试行)》，2022年发布《关于促进社会企业发展的意见》，为社会企业落地生根提供政策土壤。2021年，中央统战部印发《关于深入推进新时代光彩事业创新发展的意见》，支持探索发展社会企业模式，“社会企业”作为首次进入中央政策文件，正式纳入国家治理与民生服务体系。2025年，上海交通大学与社会科学文献出版社联合发布的《中国社会企业发展研究报告No.3》载明，社会企业活动地域覆盖31个省级行政区，其中四川、北京、广东占比居前，长三角地区形成社会创新活跃带，成渝地区联动效应凸显。

　　我国现行的养老法律体系长期以来建立在“营利”与“非营利”的二元框架之下，《老年人权益保障法》《养老机构管理办法》等法律法规虽为行业发展奠定了基础，却未对“社会企业”给予明确的法律身份。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》等政策文件试图打破所有制壁垒，但在具体落地中，社会企业仍面临“工商注册难以享受公益类扶持政策、民政注册难以对接市场化社会资本”的制度缺位与现实尴尬。这种法律定位的模糊与政策适用的空白，导致实践中不少从事养老服务的混合型组织身份不明、融资受限、监管无据。因此，加强社会企业参与乡村养老服务的法治保障，必须厘清其法律内涵与制度环境，构建针对性的治理体系，以法治力量助推乡村养老事业高质量发展。

　　

　　

　　社会企业兼具社会性与经济性双重属性，这使其在参与乡村养老服务时能够有效弥补传统供给模式的短板。与追求利润最大化的商业企业不同，社会企业注重服务的普惠性与公平性；与传统依赖财政拨款或社会捐赠的非营利组织不同，其通过市场化运作提供有偿或低偿服务，实现自我“造血”，从而摆脱对外部资源的过度依赖。这种独特的组织形态，使其能够精准对接乡村地区的特殊需求。一方面，乡村老年人支付能力相对有限，社会企业通过成本控制与商业运营，能够提供远低于市场价的普惠型养老服务；另一方面，社会企业拥有灵活的决策机制，能够根据乡村老年人的生活习惯和健康状况，提供居家照料、社区托老、医养结合等多元化、个性化的服务产品。

　　目前，我国已出台《老年人权益保障法》《养老机构管理办法》《老年人社会福利机构基本规范》等一系列规范性文件，这些法律法规主要针对传统的法人类型，而社会企业在注册与运营中往往只能在“工商企业”与“民办非企业单位”之间摇摆。以天津“鹤童”、四川“朗力”、福建“金太阳”为代表的先行者已在养老服务领域展开了有益探索，他们通过创新的商业模式和专业的运营管理，证明了社会企业在解决养老问题上的可行性。特别是在乡村地区，社会企业能够充分发挥其融合社会资源的优势，调动乡贤、志愿者及村集体等多方力量，将闲置的校舍、村部改造为养老设施，既盘活了乡村存量资源，又创造了在地就业机会。社会企业的介入，不仅能够缓解政府财政压力，更能通过市场机制提升资源配置效率，切实解决乡村养老服务供需失配的结构性问题，是实现乡村老年群体“老有所养”的重要抓手。

　　

　　

　　我国尚未专门制定社会企业相关法律，对社会企业参与养老服务的法律规制散见于《老年人权益保障法》《民法典》《养老机构管理办法》《老年人社会福利机构基本规范》以及关于鼓励民间资本参与养老服务业、养老社区服务税费优惠、老年服务机构税收政策、经营主体退出制度等法律法规和规范性文件。这些规定从法律层面明确鼓励各类社会力量包括企业、社会组织等兴办和运营养老服务机构、参与社区居家养老服务，允许利用集体建设用地和闲置资源发展养老设施，确立了营利与非营利两类主体的登记运营框架，规定了养老机构服务、安全、消防、卫生等基本标准，并出台了财税减免、用地支持、建设与运营补贴、融资扶持等激励政策，为社会企业以企业或社会服务机构名义参与养老服务事业提供了基本制度依据。但是，仍有一些关键问题需要明确和解决。

　　法律主体身份与准入标准的缺失。社会企业是一个跨类型的组织概念，涵盖公司、合作社、民办非企业单位等多种形式，我国目前尚无专门立法对其性质进行界定。这导致在实践中，哪些组织属于社会企业、认定标准是什么、如何准入与退出等关键问题缺乏权威答案。在乡村地区，提供养老服务的主体五花八门，包括农村集体经济组织、农民专业合作社、民办非企业单位等，由于缺乏法定的社会企业认证标准，使得真正致力于养老服务事业的社会企业难以获得政策的精准扶持。一些组织假借“社会企业”之名向政府申请补助，骗取政策红利，既增加了行政负担，又挤压了正规军的生存空间，严重损害社会企业的整体公信力。

　　激励机制的错位与投融资困境。现行政策体系对非营利的民办非企业单位实行禁止利润分配原则，而对营利性企业难以给予足够的税收优惠。这种“非此即彼”的政策环境，使得处于中间地带的社会企业陷入两难：若注册为民办非企业单位，虽然可能享受部分税收优惠，但受到禁止分红的束缚，投资人缺乏退出机制和回报预期，导致社会资本望而却步，同时也限制了企业扩大再生产的资金积累能力；若注册为工商企业，虽然融资便利，但难以享受非营利组织的土地划拨、税费减免及政府购买服务优先权，在乡村微利甚至保本的养老服务市场中缺乏竞争优势。此外，养老服务行业本身具有投资周期长、回报率低、经营风险高的特点，乡村地区金融资源相对匮乏，从事养老服务的初创期社会企业很难获得银行贷款或风险投资，资金短缺直接导致专业人才引进困难，形成“没钱招不到人、没人做不好服务、没服务赚不到钱”的恶性循环。

　　运营监管体系的混乱与使命漂移风险。我国乡村社会企业的登记形式不一，有的在民政部门登记为民办非企业单位，有的在市场监督管理部门登记为企业，甚至存在“一套人马、两块牌子”的双重登记现象。这种登记管理的分割直接导致监管主体的不一和监管标准的差异，民政部门侧重社会属性监管，市场监管部门侧重经济属性监管，容易出现“多头监管”或“监管真空”，加大了统一监管的难度。同时，社会企业目标的多重性对其内部治理能力提出了更高要求。部分乡村社会企业在经营压力下，容易出现“使命漂移”现象，即逐渐偏离解决养老问题的社会初衷，转而追求商业利润最大化，甚至通过虚报成本、降低服务质量来获取超额收益。而乡村地区普遍存在社会企业规模小、内部管理制度不健全、财务不透明等问题，进一步加剧了这一风险，亟须外部强有力的法治监管予以纠偏。

　　

　　

　　针对上述瓶颈，应从主体立法、激励约束与多元共治三个维度系统构建社会企业参与乡村养老服务的法治保障体系，为其健康发展提供坚实的制度支撑。

　　在主体法律制度构建层面，需破除传统营利组织与非营利组织二元分立的制度局限，确立社会企业独立的法律主体地位。建议出台乡村社会企业养老服务促进立法，明确社会企业的法定定义、组织类型、准入条件、扶持政策及退出机制。立法应明确资产锁定规则，界定社会企业以乡村养老为核心社会使命，规范利润分配机制，限定股东分红规模，引导经营盈余持续投入养老服务领域。同时，建立科学规范的社会企业认证与动态摘牌机制，明确由民政部门承担统一认定管理职能，为通过认证的社会企业确立法定主体地位，使其在税收优惠、政府购买服务、项目准入等方面形成稳定政策与法治预期，破除制度性顾虑，有效引导非营利组织向社会企业转型发展，激励社会资本规范有序投身乡村养老服务领域。

　　在激励与约束机制设计层面，应坚持“激励相容”与“底线规制”并重。政府应当制定专项扶持政策，面向乡村养老类社会企业实施定向支持、精准施策。具体包括：实施差异化的财税优惠政策，对符合资质的乡村养老服务社会企业，按规定给予增值税、企业所得税减免，并发放一次性建设补助与常态化运营补助；拓宽投融资渠道，设立乡村养老服务社会企业发展基金，引导金融机构创新推出社会影响力债券、养老设施抵押贷款、经营性物业贷款等专项信贷及融资工具，精准适配乡村养老服务社会企业的融资需求，破解融资难问题。与此同时，需构建刚性约束与规范治理机制。立法层面应明确划定乡村社会企业利润分配上限，强制要求建立常态化财务公开制度，定期披露财务报表及公共服务运营数据。引入利益相关者共同治理理念，通过设立议事决策委员会、监事小组等形式，吸纳政府、员工、服务对象代表参与治理，有效防范实际控制人不当操控经营决策，确保组织始终坚守社会使命定位、恪守公益服务初心。 

　　在多元监管体系完善层面，需构建“政府监管、第三方评估、行业自律、公众监督”四位一体的监管体系。首先，理顺政府监管职责，由民政部门牵头负责社会企业参与养老服务的日常监管，市场监督管理部门依法实施价格行为底线监管并对符合公共利益条件的经营行为适用反垄断豁免规则，建立信息共享与联合执法机制，消除监管盲区。其次，引入独立的第三方评估机制，围绕社会使命履行、服务质量、老年人满意度等指标开展星级评定，将评估结果与政府补贴发放、相关政策扶持精准联动，对不达标的机构实施黄牌警告乃至清退。第三，强化行业自律建设，推动组建乡村养老服务社会企业行业协会，牵头制定统一的行业服务标准、职业行为规范与行业自律公约。依托行业内部互评监督、经验共享与业务交流机制，持续规范从业行为，提升乡村养老服务整体质量与专业化水平。最后，健全公众监督机制，依托互联网平台构建乡村养老服务社会企业信用信息公示系统，依法公开服务价格、收费明细及投诉举报渠道，分级披露财务收支与补贴使用情况，引导媒体与社会公众参与监督。

　　〔王波系西安财经大学法学院院长、教授；冯祥云系西安财经大学硕士研究生。本文为国家社科基金西部项目“社会企业参与乡村振兴的法律机制研究”（21XFX011）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：高波