我国推进反制裁工作法治化取得的成就及未来展望

　　当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际形势错综复杂，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。党的十八大以来，面对以美国为首的西方国家对我国的制裁施压与无端干涉，党和国家高度重视国家安全体系和能力现代化建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，要“加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争”“加快涉外法治体系和能力建设”。这一战略部署从全局的高度为我国应对外部风险和挑战指明了方向、提供了遵循。

　　法者，治之端也。反制裁、反干预、反“长臂管辖”目标的实现，离不开法治的引领、规范和保障。习近平总书记多次强调，要“运用法治手段开展国际斗争”。近年来，在习近平法治思想和总体国家安全观的指引下，我国稳步推进反制裁法治化建设，取得了显著成就。回顾总结这一时期的重大成就，有助于全面认识我国反制裁法治化建设的现实意义，为进一步完善反制裁法律体系、提升国家治理能力提供指导。

　　

　　

　　是维护国家主权、安全、发展利益的迫切需要。近年来，以美国为首的西方国家打着“人权”“民主”的幌子，以国家安全为借口，借助涉疆、涉藏、涉港、涉台、涉海等议题，肆意干涉我国内政，对我国企业和个人滥施单边制裁。在这一背景下，我国加快推进反制裁法治化建设，明确对于违反国际法和国际关系基本准则、对我国公民或组织采取歧视性限制措施的行为，我国有权采取相应的反制措施。此举既能对外宣示我国对待单边主义、霸权主义行为零容忍的立场，也能够充实对外斗争的法律“工具箱”，为维护国家主权、安全、发展利益提供坚实的法治保障。

　　是贯彻落实全面依法治国基本方略的重要体现。党和国家高度重视法治建设工作。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出系统部署，提出“努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进”的宏伟目标。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”。全面依法治国不仅要求在国内事务中发挥法治的引领和保障作用，也要求以法治为依托处理对外关系事务。近年来，面对美西方国家滥施单边制裁的行为，我国综合运用立法、执法、司法等手段开展斗争，构成我国涉外法治工作的重要一环，同时也是贯彻落实党中央关于全面依法治国战略部署的重要实践。

　　是开展高水平对外开放的必然选择。开放是人类文明进步的重要动力，也是实现中国式现代化的鲜明标识。党的十八大以来，党和国家多次强调要推进高水平对外开放，充分彰显了我国坚定不移扩大对外开放的信心与决心。需要看到，反制裁措施本质上是对特定外国政府、组织或个人歧视性行为的一种否定性回应，具有一定的对抗属性。在实践中，这类措施的实施可能会引发部分外国投资者对我国营商环境稳定性的担忧。法治是最好的营商环境。鉴于此，我国开展反制裁工作，必须以法治作为重要遵循，提升反制裁工作的透明度和可预期性。推进反制裁工作法治化，不仅是应对外部风险和挑战的现实所需，也是稳定外商投资者信心、打消经营主体顾虑的内在要求，更是实现高水平对外开放战略目标的必然选择。

　　

　　在立法领域，我国反制裁法律体系日臻完善。近年来，面对以美国为首的西方国家不断滥用单边制裁和“长臂管辖”的行为，我国立法机关遵循“急用先行”的原则，加快涉外领域立法进程，逐步形成具有中国特色的反制裁法律体系。其中，最具有代表性的是全国人大常委会于2021年6月审议通过的《中华人民共和国反外国制裁法》。这部法律的出台，为我国开展反制裁工作提供了明确的法律依据，标志着我国反制裁策略实现从个案应对向制度性反制的重大转变。在此基础上，国务院及其有关部门相继出台了一系列配套行政法规和部门规章，包括《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》以及《不可靠实体清单规定》等。整体而言，我国已初步建立起以反外国制裁法为核心，以行政法规和部门规章为支撑的多层次反制裁法律体系，为我国有效应对外国非法单边制裁提供了坚实的法治基础。

　　在执法层面，我国反制裁执法机制日趋成熟。自反外国制裁法等法律法规颁布实施以来，国务院及其职能部门积极履行职能，推动反制裁措施落地实施。截至2026年6月30日，外交部先后18次发布对外国相关实体和个人采取反制措施的决定。在《不可靠实体清单规定》出台后，商务部也多次将违反正常市场交易原则、对中国企业采取歧视性措施、严重损害中国企业合法权益的外国企业列入不可靠实体清单。这些执法行动既彰显了我国坚决维护国家利益的坚定立场，也对潜在的违法行为形成有力威慑。整体来看，我国的反制裁执法工作逐步形成了部门协同、依法施策、精准高效、公开透明的执法格局。

　　在司法层面，人民法院的保障作用日益凸显。在反制裁系统工程中，人民法院的角色和作用不容忽视。近年来，人民法院积极回应新形势下的现实需求，不断夯实反制裁工作的司法保障基础，主要体现在以下两方面：一方面，扩展涉外民商事管辖权依据，提升司法介入反制裁事务的能力。2023年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》对我国涉外民商事管辖权规则作出实质性调整，在合同签订地、合同履行地、诉讼标的物所在地、可供扣押财产所在地、侵权行为地、代表机构住所地等传统管辖权依据的基础上，新增与我国“存在其他适当联系”的兜底性条款。这一规定扩展了人民法院受理涉制裁案件的管辖范围，有助于从司法层面阻断外国法律与措施的不当域外适用。另一方面，妥善审理涉制裁纠纷，维护我国当事人合法权益。2024年11月，南京海事法院首次适用《中华人民共和国反外国制裁法》第12条受理一起涉制裁诉讼并最终促成和解。该案的意义在于，不仅为受外国歧视性限制措施侵害中国企业提供了司法救济，还展示了人民法院坚决维护国家法治尊严和市场经营主体合法权益的鲜明立场，产生了良好的示范效应和制度引领作用。

　　

　　2023年11月，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，要坚持前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，加强顶层设计，一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局。这一重要论述不仅从总体上指明了涉外法治建设的方向，也为我国推进反制裁工作法治化提供了根本遵循与行动指引。

　　持续完善国内立法，夯实法治基石。立法是反制裁工作的基础性环节，也是国家应对外部风险和挑战的重要支撑。近年来，我国的反制裁立法取得长足进步，但从长远来看，仍存在诸多有待完善之处。首先，细化反制裁法律法规的实施标准，提升法律的可操作性。当前，我国的反制裁法律法规包含较多的宣示性和授权性条款，可操作性相对欠缺。例如，反外国制裁法第4条规定，对于直接或者间接参与制定、决定、实施外国歧视性限制措施的个人和组织，国务院有关部门有权将其列入反制清单。但是，对于何为“歧视性限制措施”，何为“直接或间接参与”，在实践中尚缺乏统一标准，有必要在规则层面予以明确。其次，建立健全反制裁豁免机制，提升法律的灵活性。反制裁措施本质上具有对抗性和惩戒性，若无差别地强制适用，客观上可能会对国内企业的正常经营活动造成不利影响。现阶段，反外国制裁法尚未明确规定豁免机制，有必要借鉴域外成熟经验和做法予以完善。在制度设计上，我国的反制裁豁免机制可着重考虑以下三个方面：第一，明确标准，规定豁免适用的具体条件，如涉及重大民生保障、产业链供应链稳定或企业重大经济利益等。第二，规范程序，建立统一的申请、审查与批准机制，由国务院相关部门受理，确保程序的公开、透明和可操作性。第三，强化监督，对豁免的适用范围和期限进行跟踪监管，防止出现滥用豁免的情形。最后，完善以国家安全为导向的立法布局，稳步推进专门性法律出台。在反外国制裁法确立的法律框架基础上，立法机关可以适时考虑出台“海外利益保护法”“反干预法”“外国人代理法”等专门法律，从而更有针对性地应对国外的不法干预与制裁。

　　健全涉外执法机制，提升执法质效。提升涉外执法效能、确保反制裁法律法规的有效实施，是反制裁工作的重要组成部分，也是未来反制裁工作的着力点。首先，注重执法过程中的合规指引，增加执法的确定性。在反制裁执法过程中，相关企业和组织往往面临复杂的国际环境和法律冲突，亟须具有可操作性的合规指引。主管部门可以在发布反制清单或不可靠实体清单时，同步出台企业合规操作指南，帮助企业降低因信息不对称导致的合规成本和法律风险。同时，还可以通过定期发布反制裁执法白皮书或年度执法报告等形式，系统介绍我国反制裁执法进展和典型案例，提升执法的可预测性。其次，积极推动国际合作，探索多边层面的反制裁合作框架。在全球化背景下，单边制裁与反制裁的博弈日益成为国际政治经济的重要议题。我国在加强自身执法能力建设的同时，可以考虑加强与金砖国家、上海合作组织成员国以及东盟国家的沟通与协调，建立信息共享、联合执法的反制裁合作机制，提升反制裁执法的整体效能。最后，建立健全反制裁动态评估机制。反制裁措施的效果往往受目标方承受能力、国际社会反应以及外部环境变化等多重因素的影响，具有较强的不确定性。因此，有必要加强对反制裁措施实施效果的持续跟踪和动态调整。未来，考虑设立专门的反制裁评估机构，定期评估已实施措施在政治、经济和外交等层面的综合效果，并根据评估效果对相关措施进行及时修正，以提升政策执行的科学性和灵活性。

　　强化司法保障功能，筑牢法治屏障。司法裁判对于保护公民和企业的合法权益、维护国家法治权威至关重要。《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》专门提出，“完善反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’司法措施”。实现上述目标，可从以下三个方面着手：首先，完善涉制裁案件的司法审判规则。当前，人民法院审理涉制裁案件尚处于初步探索阶段，缺乏统一的裁判规则。特别是，反外国制裁法第12条仅原则性地赋予我国组织和个人诉权，但对原告主体资格、损害赔偿范围、举证责任分配等关键问题缺乏明确规定。对此，建议最高人民法院发布司法解释或指导性案例，对上述问题予以明确和细化，以增加司法裁判中的可预期性。其次，建立法院内部的层报审查机制。涉制裁纠纷大多属于政治性与法律性高度交织的案件，为防止各级法院在事实认定和法律适用上出现分歧或标准不一，可考虑建立法院内部层报审查机制。对于重大、疑难涉制裁纠纷，人民法院在立案、审理和裁判等环节，应报请所在辖区的高级人民法院或最高人民法院审查，以确保法律适用准确、裁判标准统一。最后，加强涉外司法审判人才队伍建设。审理涉制裁纠纷案件，通常涉及国际法与国内法交叉的多重法律问题，对司法审判队伍的综合素质提出了更高要求。未来，要加大涉外审判人才的培养和选拔力度。具体而言，人民法院可依托国家法官学院、各地法院培训机构，联合知名高校和涉外研究机构，定期开展涉制裁审判方向的专题培训，加强法官对我国反制裁法律制度等专业知识的理解与运用。在选拔机制上，可探索建立专业人才绿色通道，针对涉外审判设立人才专项岗位，加大对法学复合型人才、具备海外留学经历或国际执业经验人员的引进与培养，推动形成一支政治素养高、专业能力强、通晓国际规则的涉外审判人才队伍。

　　〔刘桂强系西安交通大学法学院助理教授，陕西省高层次青年人才；何其生系北京大学法学院教授，中国国际私法学会副会长。本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目（22YJC820019）、国家社科基金重大项目“国际私法视域下中国法域外适用的制度构建研究”（20&ZD202）的阶段性成果。〕

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