挪威强化科考管控下维护中国北极科考权益的路径选择

　　世界百年未有之大变局下，北极地区地缘竞争与话语权博弈日趋激烈，科学考察作为北极治理话语权的重要基础来源，日益成为各缔约国战略博弈的焦点。依据1920年《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》），包括中国在内的缔约国享有在群岛平等开展科考活动的权利。然而，近年来挪威通过发布《斯匹次卑尔根群岛白皮书（2023-2024）》、修订《斯瓦尔巴环境保护法》、出台《王湾土地利用规划（2023-2033）》《新奥尔松研究战略》等一系列法律与政策工具，以环境保护和科考管理为名，强化对缔约国在斯匹次卑尔根群岛（以下简称“群岛”）科考范围、科考内容、人员准入和程序规制的管控，实质上限缩了缔约国依约享有的平等科考权。挪威单方面限定缔约国科考活动的做法，违背了《斯约》赋予缔约国“协商确定在群岛开展科学调查活动的条件”的约定，是对《斯约》重要条款的背离。作为《斯约》缔约国，科考是我国在群岛开展的主要活动。中国作为重要的利益攸关方，应从国际法层面厘清挪威管控权限的合法边界，通过双边协商、多边平台合作及强化黄河站自主运营能力等综合策略，切实维护在群岛的科考权益。

　　

　　《斯匹次卑尔根群岛条约》：

　　

　　1925年，北洋政府签署了《斯匹次卑尔根群岛条约》，从而使中国获得了在北极斯匹次卑尔根群岛自由地从事科学考察等活动的合法权利，为日后参与北极事务奠定了法律基础。《斯匹次卑尔根群岛条约》作为北极重要的国际条约在斯匹次卑尔根群岛确立了一套独一无二的法律制度，即将主权具有争议的群岛给予挪威，同时赋予缔约国在群岛平等进入、从事海洋、商业、工业、矿业、科考等活动的权利。这一条约安排使群岛成为北极地区第一个也是唯一的一个非军事区。依据条约赋予的平等权利，2004年，我国在群岛的新奥尔松建成北极黄河站，开展大气、冰川等领域的科学考察研究。一个世纪以来，该条约所建立的“主权确定、平等利用”模式为群岛的科学考察提供了相对稳定的制度框架。随着全球气候变暖和地缘政治竞争加剧，北极治理的全球性影响和战略地位不断凸显。域外国家参与北极治理的意愿进一步增强，北极利益攸关方对北极安全竞争、资源开发等议题的关注度日益上升。特别是俄乌冲突以来，俄罗斯与挪威在群岛的博弈日益凸显。在此背景下，挪威加快收紧群岛主权管控，科考权成为挪威此轮主权管辖权关注的重点领域。2024年以来，挪威陆续修订政策与法律，显著强化了对群岛科考活动的管控。这些新制度在形式上以环境保护、安全保障为名，实质上显著强化了挪威对群岛的排他性管控，对包括中国在内的缔约国的科考权益产生了深远影响。

　　

　　挪威对《斯约》缔约国科考活动管控：

　　

　　挪威制定斯匹次卑尔根群岛科考政策的法律依据根植于《斯匹次卑尔根群岛条约》第1条所确认的“充分和完全的主权”，该条约授权挪威将国内立法体系延伸适用于群岛。与此同时，条约第2条和第3条规定的不歧视原则对挪威行使主权构成实质性约束，要求挪威在制定措施时“应始终平等适用于所有缔约国的国民”。挪威最高法院2023年“雪蟹案”判决进一步确认，《斯约》的地理适用范围限于群岛陆地及其12海里领海，挪威在该范围内行使主权权利须受不歧视条款约束，而领海以外则主要适用《联合国海洋法公约》。挪威基于《斯约》主权授权、国内立法延伸、不歧视义务及司法判例确认的多层法律架构制定科考战略，颁布土地规划，修改环境保护法，实控缔约国在群岛的科考活动。

　　以《新奥尔松研究战略》强化对缔约国科考活动的制度性管控。新奥尔松（Ny-Alesund）位于斯匹次卑尔根群岛北部，是北极地区最重要的国际科考中心，挪威、中国、德国等10余个国家在此设立科站，形成了“小联合国”格局。2019年，挪威制定《新奥尔松研究站研究战略》，以限制科考活动的内容，制定更为严苛的科考审批流程，限制科考设施的使用等手段管控缔约国的科考活动，标志着挪威在科考领域从“以合作促管理”向“以制度控主权”的治理模式转变。该战略的出台，使缔约国在新奥尔松地区的科考活动面临更为严密的制度性约束。

　　以《土地利用规划（2023-2033）》加强对科考土地的空间分区与准入控制。群岛主要科学考察活动高度集中于新奥尔松（Ny-Alesund）。目前，中国、法国、德国、印度、意大利、日本、荷兰、挪威、韩国和英国10个国家在此设立了永久性基础设施或科考站。在管理体系上，挪威国有企业国王湾公司（Kings Bay AS）是土地的所有方及安全与后勤工作的管理者。在更宏观的科考规划与协调层面，挪威于2026年3月设立斯瓦尔巴研究办公室（Svalbard Research Office），由挪威研究理事会（Research Council of Norway）与挪威极地研究所共同运营，构成了群岛科学考察活动管理中心。 

　　2023年，王湾公司启用《土地利用规划（2023-2033）》，依据《斯瓦尔巴环境保护法》第六章第48条，对土地开发、利用与保护提供“更新的法律管理工具”，通过土地利用规划强化对群岛科考站标识的统一管理。对科考站的分布和扩展施加明确的空间约束，包括新建或扩建站舍需获得王湾公司的建设许可，设置专项管控区域，缔约国禁止在该区域开展科考活动，通过一系列规定加强对土地使用的空间管控。

　　以《斯瓦尔巴环境保护法》对缔约国科考活动施加环境法律限制。《斯瓦尔巴环境保护法》是挪威在斯瓦尔巴群岛行使环境管理主权的最核心法律工具。挪威依据《斯约》第2条于2021年颁布《斯瓦尔巴环境保护法》，在该法框架下划定国家公园、自然保护区、鸟类保护区和地质遗迹保护区等各类保护区，覆盖群岛68%的陆地面积和88%的领海，显著缩小了缔约国在群岛开展科考活动的范围。2025年1月，《斯瓦尔巴环境保护法》进行了全面修订，严格限制与北极熊的距离，一些依赖近距离接触才能完成的生态学、行为学等研究项目被迫调整或放弃；禁止在特定区域使用无人机，冰川测绘、生物种群计数、植被监测和气候变化观测受限；与科考相关的露营与野外活动增加了审批流程，强化了对在群岛包括科考活动在内的所有人类活动的管控，降低了科考活动的自由度和便利性。

　　挪威对群岛科考活动的管控制度经历了从“低干预放任”到“精细化实控”的转型。新的科考制度进一步缩小缔约国开展科考活动的地理范围，限制缔约国可在群岛开展科考活动的类型，限制了社科人员登岛，限制了缔约国在群岛设施摆放……这一系列管控不仅是为强化主权，也折射出北极地缘政治竞争向科研领域扩散的趋势。这一新制度将直接增加我国北极科考活动的行政壁垒与合规成本，影响我国在群岛的科考活动。

　　

　　挪威以国内法限制缔约国

　　

　　挪威以《斯约》赋予的主权，以国内法来管理缔约国在群岛的科考活动，这一做法是严重违反《斯约》的行为。《斯约》第5条明确规定，应缔结国际条约来约定科考条件。由此可见，科考条件属于条约的未决事项，属于群岛剩余权利的一部分，应由缔约国通过国际条约重新确立，而非依据挪威单方立法为缔约国设定国际义务。条约设立有如此留白是当时的历史背景决定的。在1920年条约签署之前，群岛长期处于近似“无主地”状态，俄国、英国、瑞典、荷兰、丹麦、德国等国国民均在此从事过捕猎、捕鱼和科研活动，任何一个国家都无法依据先占来确立对群岛的主权。迫于美国压力以及为了弥补挪威在一战中的损失，缔约国将群岛主权赋予挪威，但很大程度上将当时沿海国能享有的除了主权以外的权利都平等赋予所有缔约国作为补偿。在此背景下，科学研究的法律地位并非谈判的核心议题，更多作为经济活动权利的延伸而被附带讨论。在缔约国的讨论中，瑞典积极主张将一项明确的、不受歧视的科学研究权利写入条约，以免受挪威主权行使的不当干涉。其他缔约国，尤其是英国、法国、美国等对瑞典的提议持谨慎态度。他们的核心顾虑在于：一项普遍性的科学研究权利可能被德国滥用，以此从事军事目的的侦察活动。这一顾虑的背景是一战刚刚结束，战胜国对德国的军事野心仍高度警惕。在当时的语境下，“科学研究”与“军事侦察”之间的边界并不清晰，赋予一项无限制的科研权利被认为存在潜在的安全风险。斯匹次卑尔根问题委员会主席认为，没有必要在条约中明确写入科学研究权。其基本判断是，挪威作为主权国，不太可能制定歧视性的科研法规来排斥其他缔约国。这一判断反映了当时各方对挪威善意行使主权的普遍信任。基于谈判时间的紧迫性与议程的优先排序，科学研究被推迟至后续公约解决，符合谈判的实际需要。但瑞典仍主张与挪威缔结一项包含明确科研权利的双边协定，该提议最终以1920年1月12日瑞挪换文的形式实现，在条约正式签署之前即已生效。由此可见，赋予缔约国在群岛科考自由，是缔约国设立《斯约》的应有之义，挪威单方面以内国法限制缔约国在群岛的科考活动，违反善意履行条约义务、条约必守、未经缔约国同意不得为缔约国设定义务等国际条约法的基本原则。缔约国没有义务遵守挪威关涉科考限制的挪威法，缔约国应尽快启动条约谈判程序，以应对挪威对缔约国科考权利的侵蚀。

　　

　　

　　缔约国依据《斯约》在群岛开展的科考活动，既是条约赋予的最核心权利行使形式，也是拓展与实现北极权益的战略基石。持续的科考不仅能为缔约国积累北极环境、资源与航道方面的关键科学数据，从而提升其在北极科学共同体中的专业话语权，更通过长期在场的事实存在，增强缔约国参与北极治理、影响规则制定的法律与政治话语地位。中国依据《斯约》于2004年7月28日在群岛新奥尔松设立黄河站，从事高空大气物理、冰川监测、生态环境、微生物、大气化学等领域的科学研究。截至2024年建站20周年时，已有超过660位中国科学家在此开展研究，取得了丰硕的科研成果，为深化北极多圈层相互作用认知、提升中国在全球北极事务中的科学话语权与治理参与能力发挥了重要作用。挪威不断强化对群岛的科考管控力度，已对包括中国在内的缔约国科考活动造成实质影响。我国可从法律、外交、科学合作三个层面构建应对路径。

　　法律层面，应加强对《斯约》的研究，从条约剩余权利角度系统梳理挪威与缔约国在群岛陆地、领海、专属经济区、大陆架的权利。剩余权利来自于经济学中的“剩余控制权”和“不完全契约”理论，即当契约不完全时，合同中没有明确约定的那部分权利即为剩余控制权，而剩余控制权的分配直接影响契约双方的激励和行为。这一理论对后来国际法上的“剩余权利”研究产生了深远影响。国际条约本质上也是一种国际契约，条约缔结时的未预见发展和制度漏洞，构成了条约层面的“不完全性”，需要在条约解释和实践中加以填补。在《斯约》框架下剩余权利表现为三类。一是《斯约》当时没有规定，后来出现的水域的权利问题，如群岛的大陆架与专属经济区问题，解释不一致，实践中存在争议；二是《斯约》明确规定由缔约国以国际条约形式重新约定的权利，如通信权、科考条件由缔约国通过缔结新的国际条约予以约定；三是缔约时认识局限或科技发展产生新情况，如航运、旅游、生物勘探等潜在新活动，亟须从法律角度厘清缔约国与挪威在这些剩余权利领域的权利边界，通过政府间磋商或国际法律渠道明确《斯约》赋予所有缔约国的平等科研权等权利，反对单边限制。

　　外交层面，联合其他受影响缔约国在北极理事会等机制中共同发声，推动对条约权利的集体解释与维护。对于挪威限制缔约国科考活动的做法，俄罗斯曾多次批评挪威的新规为“歧视性的反俄制裁”，认为挪威以环保为名实则限制俄方活动。如果缔约国对挪威单方面限制科考活动的做法长期不提出异议，可能产生一系列不利的法律后果。依据“默示认可”的国际法理，其他缔约国的持续沉默可能被解释为对挪威国内法管辖权的默认接受，从而削弱《斯约》所保障的平等科考权利的实质效力。其次，挪威的单边实践若长期未遭反对，有可能演化为“嗣后惯例”，进而影响条约解释的方向，使限制性措施被视为符合条约目的与宗旨的合法行使。另外，在极端情况下，持续的不作为甚至可能形成对挪威有利的习惯国际法，或导致当事国因“禁止反言”原则而丧失未来挑战挪威做法的法律资格。为此，缔约国应当及时通过外交照会、联合声明或在北极多边论坛中正式提出异议，明确重申《斯约》赋予的平等权利，并保留采取后续法律或政治措施的权利，以阻断任何可能构成默认的法律推定。

　　科学合作层面，我国应依托黄河站等已有平台，主动深化与挪威及各国科研机构的联合科考与数据共享，以实质性科研产出提升合作黏性。同时，积极参与北极科学委员会等国际科学组织的规则制定与项目实施，通过“科学在场”巩固“条约权利在场”。此外，可通过设立联合实验室、互派访问学者等方式，将行政层面的管控转化为科研层面的互信，从而有效维护我国在群岛的合法科考权益。

　　挪威在群岛持续强化科考管控的做法，深刻反映了北极地缘博弈加剧背景下各主体对资源、话语权与规则制定权的竞争态势。这一做法实质上减损了缔约国依据《斯约》在群岛及其周边水域所应享有的平等科考权利，对条约确立的“公平制度”构成了挑战。面对此种事态，各缔约国应充分运用国际法工具，包括基于《维也纳条约法公约》的解释规则重申条约权利，通过外交与法律渠道明确表达异议以阻断默示认可的法律推定，并在多边论坛中联合行动，共同维护自身合法权益。从人类命运共同体理念和全球发展倡议的视角出发，北极地区的和平、稳定与可持续利用符合国际社会的整体利益，任何单边限制缔约国合法权利的行为都不利于构建公平合理的北极治理秩序。我国作为《斯约》缔约国和负责任大国，应当坚定维护条约赋予的平等权利，以国际法为准绳，以科学合作为纽带，积极推动构建公正、包容、可持续的北极治理新格局。

　　（卢芳华系应急管理大学应急文化传播与法学院教授，刘九龙系应急管理大学应急文化传播与法学院讲师）

　　● 责任编辑：曹菲