国际海底电缆安全的管辖权边界及其对我国的启示

　　国际海底电缆主要指跨越两个及多个国家的海底光纤通信电缆及其附属设施，是全球数字通信体系的底层设施，也被称为“海底信息高速公路”。它通常由企业投资建设和运营，具有商业资产属性。但一旦受损，影响会迅速外溢为通信中断、数据阻塞、金融延迟、能源调度风险乃至国家安全风险。国际海底电缆支撑全球互联互通、数字贸易、金融结算和公共服务连续性，其稳定运行并非只惠及投资企业或登陆国家，而是具有事实上的全球公共产品功能。

　　近年来，红海、波罗的海、太平洋岛国周边海域以及关键海峡附近的海底电缆安全事件不断出现。国际海底电缆安全不能仅被理解为企业财产保护问题，也不能归入一般海事事故，而应置于国际海洋法、关键基础设施保护和涉外法治统筹的框架下分析。其核心问题是沿海国、船旗国、登陆国和受影响国在不同海域内分别享有何种管辖权；国际法针对故意破坏、重大过失损害和灰色地带行为，如何在航行自由、铺设自由、船旗国管辖和关键基础设施安全之间维持平衡。

　　

　　

　　现行国际海底电缆管辖权规则主要建立在《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）的海域分区制度之上，形成从领海主权管辖、毗连区特定事项管制、专属经济区和大陆架平衡性管辖到公海船旗国主导管辖的梯度边界。

　　在内水和领海，沿海国基于领土主权对海底电缆享有较完整的管辖权，可依法规范海底电缆的登陆许可、路由规划、施工建设、维修作业、登陆站安全、保护区划设及破坏行为追责等事项。但沿海国在领海采取保护措施应符合无害通过、比例原则和正当程序要求，不能以保护电缆为由任意妨碍正常航行。

　　在毗连区，沿海国可行使必要管制权，防止和惩处在其内水或领海内违反海关、财政、移民、卫生等法律的行为。该管制权并非专门针对海底电缆安全，但在外国船舶实施可能危及领海内登陆电缆的违法抛锚、拖锚等行为时，可发挥一定预防功能。其性质是针对特定事项的辅助性管辖，而非一般性安全管辖。

　　在专属经济区和大陆架，管辖权边界最为复杂。沿海国享有资源开发、海洋环境保护、人工岛屿设施管理等主权权利和管辖权；其他国家则享有航行、飞越以及铺设海底电缆的自由。对于海底电缆而言，沿海国可基于资源开发、环境保护、登陆条件和设施安全采取合理措施，也可通过国内法设定保护区、许可、通报和作业限制规则。但这并不意味着沿海国当然取得对外国船舶登临、扣押和刑事调查的完整执法权。需要注意的是，《海洋法公约》对海底电缆与海底管道作了不同安排，不能简单认为所有电缆路线均须经沿海国同意。

　　在公海和国际海底区域，船旗国管辖处于主导地位。《海洋法公约》第113条要求各国将悬挂其旗帜船舶或受其管辖人员故意或因重大过失破坏公海电缆的行为规定为应处罚的罪行，但该条并未直接赋予受损电缆登陆国或受影响国在公海登临、扣押和刑事追诉外国船舶的权力。换言之，受影响国承担越来越强的安全保护压力，却未必享有与之相匹配的执法权限。

　　由此可见，国际海底电缆管辖权的关键不是简单判断“谁有权管”，而是必须明确不同国家在不同海域享有哪些立法、执法或司法管辖权。国家可通过国内法规定保护区、许可、报告、技术标准和责任规则，但对外国船舶采取强制执法措施需有明确国际法依据，并受必要性、相称性和正当程序约束。《海洋法公约》并非单纯强化某一个国家对国际海底电缆的控制权，而是在沿海国主权或主权权利、船旗国管辖、航行自由、铺设自由和国际通信利益之间维持平衡，从而维护国际海洋秩序。

　　

　　

　　传统海洋法以海域分区为基础，重在维护航行自由、铺设自由和船旗国管辖。但数字经济时代，面对跨域、即时、链式传播的数字基础设施风险，单纯依赖传统分区逻辑已难以回应现实需要。当前，国际海底电缆管辖权边界呈现以下演进趋势。

　　从“铺设自由”转向“自由与安全并重”。传统国际海洋法重在防止沿海国过度控制海洋空间，保障海底电缆铺设和维修自由。但在关键基础设施安全和全球公共产品保障成为国际共同关切的背景下，各国不再只关注铺设自由和事后赔偿，也更加重视故意破坏防范、灰色地带行为识别和通信系统韧性建设。这并不是否定海洋自由，而是要求将安全利益转化为公开、必要、相称、可审查的法律措施，避免保护不足与过度安全化两种偏差，在自由与安全之间重新建立平衡。

　　从“海域位置判断”转向“行为性质、损害后果和连接点综合判断”。海底电缆损害可能源于自然灾害、航行事故、重大过失、盗割破坏、恐怖主义，也可能源于国家或非国家行为体实施的灰色地带行动。仅以行为发生在领海、专属经济区或公海来决定管辖权，已经难以准确评价行为性质。芬兰赫尔辛基地区法院“鹰S号船员案”（The Eagle S Case）表明，当船舶抛锚、拖锚行为与海底电缆损害相联系时，究竟属于普通航行事故，还是针对关键基础设施的重大过失或故意破坏，将直接影响沿海国、船旗国和受影响国之间的管辖权分配。若行为人明知电缆位置，仍关闭识别系统、异常航行或长期拖锚并造成严重损害，就不宜简单归为一般“航行事故”。

　　从“事后追责”转向“事前预防和空间治理”。海底电缆一旦受损，修复周期长、成本高、外溢影响大。单纯依赖事后赔偿和刑事追责无法满足关键基础设施保护需求。澳大利亚、新西兰等国家通过划定海底电缆保护区、设置禁锚禁拖规则、强化电子海图标识和船舶预警，将安全利益转化为可预期的空间治理规则。这种模式的法理基础不是排斥他国合法航行和铺设自由，而是在高风险区域对高风险行为进行必要限制，更契合“适当顾及”和“合理措施”的要求，也更容易获得国际法上的正当性。

　　从“单边执法”转向“合作调查和软法共治”。国际海底电缆损害往往涉及船旗国、沿海国、登陆国、运营者所在国和受影响用户国，任何单一国家都难以完整掌握事实和证据。若完全依赖船旗国，可能因开放登记船舶、低能力船旗国或不合作船旗国导致追责落空；若允许受影响国任意登临、扣押，又可能冲击航行自由和海洋秩序。未来更可行的方向是通过事故通报、证据保全、船旗国协助、港口国控制、联合调查、损害赔偿和应急维修，形成多主体协同治理格局。

　　从“单一公约依赖”转向“多元规则补充”。鉴于《海洋法公约》对故意破坏、灰色地带行动、跨境证据保全、联合调查和应急修复等问题规制不足且在短期内难以修订，替代性国际法框架的重要性日益凸显。若破坏行为达到国家间使用武力或武装攻击门槛，可回到《联合国宪章》关于禁止使用武力和自卫权的框架；若行为具有恐怖主义或危害航行安全性质，可考察相关国际反恐公约以及《制止危及海上航行安全非法行为公约》及其2005年议定书的适用空间；若尚未达到上述门槛，则可通过国家责任法、船旗国义务、港口国控制、刑事司法协助、损害赔偿规则和软法标准补足保护缺口。由此，国际海底电缆安全治理逐渐形成“硬法框架、软法标准、行业规则、区域合作”并行发展的格局。

　　2026年5月，伊朗发布消息称，“可宣布所有经过该水道的光纤电缆必须接受许可、监管并缴纳主权性费用”，说明关键海峡内的海底电缆安全已成为国际共同关切。以单边收费、单边控制或破坏威胁影响全球通信通道，难以获得国际法支持。国际社会需要在联合国、国际海事组织、国际电信联盟、国际海底电缆保护委员会以及区域合作机制中，推动形成更明确的事故通报、证据保全、联合调查和应急修复规则。

　　

　　

　　我国在国际海底电缆安全上具有双重利益。一方面，要维护自身通信主权、数据安全、数字经济和国防安全；另一方面，也要保障数字丝绸之路沿线海底电缆稳定运行，为国际数字合作提供安全、可信、韧性的基础设施。完善我国国际海底电缆安全规制，具有重要现实意义。

　　以专门立法确认海底电缆的关键基础设施地位。我国现行海底电缆法规多以铺设审批、海域使用和工程管理为主，位阶较低，难以回应专属经济区保护、登陆站安全、运营者合规、跨境执法协作和刑事责任衔接等问题。可研究制定专门的海底电缆法，将国际海底电缆明确纳入关键海洋信息基础设施范畴，并与国家安全法、网络安全法、数据安全法、海域使用管理法、海警法、生态环境法典相衔接，形成规划、建设、运营、保护、维修、应急和追责的完整制度链条。明确规定关键通信通道须避免过度集中于单一地缘风险节点，并通过路由多元化、陆海备份、区域应急协调和维修准入安排降低系统性风险。同时，国家承担制度供给、安全保障和涉外协调责任，企业承担技术维护、风险评估、信息报告和合规义务。

　　以管辖权分层理论塑造我国海上执法边界。通过国内法规定电缆保护区、禁锚禁拖区、路由备案、登陆站安保、运营者报告、事故通报和应急修复义务，属于立法管辖权范畴，可由我国自主决定。在专属经济区或公海对外国船舶采取登临、扣押、刑事调查等强制措施，则属于执法管辖权范畴，须严格论证国际法依据。我国制度设计应区分海域、行为性质和措施强度：在内水和领海依法采取较完整执法措施；在专属经济区和大陆架以监测、识别、警示、询问、证据固定和必要制止为主；在公海和他国管辖海域主要通过船旗国协助、司法互助、港口国控制和联合调查实现追责。

　　完善破坏海底电缆行为的责任机制。破坏国际海底电缆侵害的法益不是单一财产利益，而是通信安全、公共安全、国家安全和数据流通秩序的复合法益。可通过司法解释明确海底电缆及其登陆站、分支单元、放大器等附属设施属于公用电信设施或关系公共安全的重要设施；对造成跨境通信中断、应急通信受阻、重要行业服务中断、重大经济损失或社会功能瘫痪的，应作为严重后果评价。未来也可考虑增设破坏海底电缆犯罪条款，并区分故意破坏、重大过失损坏、非法探测、非法获取路由信息和拒不履行修复义务等行为类型。

　　通过空间治理和全生命周期监管，提升基础设施韧性。我国应科学规划海底电缆路由廊道，推动路由多样化、登陆站分散化、网络冗余化和维修能力本土化。对近岸密集航运区、渔业活动频繁区、能源开发区、关键海峡和争议敏感海域，应实行分级分类保护，设置差异化禁锚禁拖范围、巡护频次和电子警示规则，并综合运用卫星遥感、AIS、无人潜航器、海底传感器和智能预警系统，构建立体巡护体系。同时，应建立跨部门协同机制，明确自然资源、通信、海事、海警、生态环境、渔业、网信、国家安全等部门在规划、监管、巡护、事故调查、应急修复和对外协作中的职责边界。数据共享应遵循分类分级、最小必要、留痕审计和保密管理原则，将数据整合转化为法定程序。

　　主动参与国际规则制定。围绕共同法律诉求，推动国际社会在事故通报、证据保全、联合调查、船旗国协助、维修船便利化、损害赔偿和灰色地带行为认定等方面形成共识。可主张对“航行事故”作目的性限缩解释：正常航行风险适用相关规则，但以船舶设备作为破坏工具、明显脱离正常航线并造成关键基础设施严重损害的行为，不能被普通航行事故规则吸收。在区域层面，可依托数字丝绸之路推动海底电缆韧性合作，为沿线国家提供路由规划、风险评估、应急修复、技术培训和法规经验。通过区域协定和行业合作，推动形成电缆脆弱性评估、维修船互助、应急通信备份、联合演练和事故调查规则。在多边层面，应积极参与国际海底电缆保护委员会及联合国相关机制，推动形成事故通报、联合调查、损害赔偿和维修便利化的最低共同标准。条件成熟时，倡议制定专门的国际海底电缆保护公约。

　　《海洋法公约》的铺设自由与数字经济时代的安全需求之间已经出现结构性张力。国际海底电缆安全的管辖权边界不是简单扩大沿海国权力的问题，而是传统海洋航行自由、船旗国管辖、关键基础设施安全和全球公共利益之间的再平衡。我国应以专门立法为根基，以执法协同为保障，以技术防护为支撑，以国际合作为延伸，构建兼具国际法正当性与现实保护能力的国际海底电缆安全治理体系。只有在维护海洋自由与国际通信秩序的同时，形成可执行、可协作、可审查的安全规则，才能真正提升我国国际海底电缆安全保护能力，为全球数字基础设施治理贡献中国方案。

　　〔作者系上海海事大学法学院教授。本文系国家社会科学基金重点项目“‘三大全球倡议’重大理论和实践问题研究”（24AZD051）的阶段性研究成果。〕

　　● 责任编辑：孙雅南