BBNJ协定实施筹备阶段的谈判进程与中国方案

　　作为《联合国海洋法公约》的第三个执行协定，《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”），联合国会员国于2023年6月19日以协商一致的方式通过，并在2026年1月正式生效。该协定为全球海洋领域创建了新的法律制度，将对各国海洋权益分配造成重大影响。协定的有效运行高度依赖各方进一步谈判。为此，联合国大会决议成立第一次缔约方筹备委员会（以下简称“筹委会”），就缔约方大会和附属机构议事规则、秘书处机制建构等问题展开谈判，以提请第一次缔约方大会审议。中国在BBNJ协定开放签署首日就完成了对该协定的签署，并于2025年12月向联合国秘书长交存批准书，此后还申请协定秘书处落户厦门。

　　本文围绕BBNJ协定第一次缔约方大会筹备委员会阶段谈判的最新进展，分析谈判总体趋势与具体立场分歧，探讨各国在多个议题谈判中陷于胶着的原因，并归纳和评估中国在该阶段谈判中的主要立场观点。

　　

　　

　　BBNJ协定筹委会在2025年至2026年间已举行三次分别为期两周的正式谈判，其中最后一次在2026年3月举行。尽管全球南方国家与全球北方国家在多项议题存在观点对立和利益冲突，但大多数参与方都对BBNJ协定及早运行保持支持立场。

　　一方面，筹委会谈判中各方利益分化严重且立场分歧明显。从BBNJ协定本身的谈判到当前筹委会谈判，发达国家与发展中国家利益和诉求的冲突博弈，始终贯穿大多数议题的争论。在美国拒绝参会的背景下，欧盟成为发达国家阵营中主要政治力量集团。然而，欧盟协调其他国家立场的意愿和能力并不充分。与此同时，其他发达国家或发展中国家阵营尚未能在谈判进程中领导谈判议题走向。以小岛屿发展中国家为代表的部分发展中国家，对在程序规则制定和机构机制建设方面具体落实BBNJ协定的概括制度性权利有较高期待。

　　可以说，实施筹备界定谈判的“南北分歧”依然显著。发展中国家在筹委会过程中普遍诉求在程序规则层面尽可能落实和发展其特别待遇，并尽早获得切实的经济惠益。与此相对，大多数发达国家的首要担忧是，自身可能在BBNJ协定实施过程中承担“过重”的经济负担，以及能力建设和海洋技术转让义务。因此，发达国家在利用先发优势争夺制度性话语权的同时，严防发展中国家在规则和机构机制层面获取优先地位。这削弱了双方的互信基础与妥协意愿，从而使谈判举步维艰。

　　围绕各方均较为关切的信息交换机制、会间工作组建设方案，发达国家与发展中国家、发达国家内部以及发展中国家内部在筹委会上产生了较大分歧。就会间工作组席位分配问题而言，小岛屿发展中国家普遍援引BBNJ协定第50条第4款，要求充分承认“小岛屿发展中缔约方的特殊情况”，并应为它们提供额外的席位。对此，欧盟及部分欧洲发达国家在未与小岛屿发展中国家充分沟通的情况下，在筹委会第二次会议上提出直接删除这类特殊待遇。这立即引发小岛屿发展中国家强烈反对，指出欧盟未与其沟通、不尊重其权利和特殊地位，该分歧在筹委会全程都未解决。

　　另一方面，参与谈判的各方对协定及早迈入实施阶段存有共同期待。几乎所有参会方都在发言中明确表达了对推动BBNJ协定及早运行的支持，且这种积极意愿具体反映在秘书处、信息交换机制和附属机构等多个方面谈判实践中。首先，作为协定实施中枢的秘书处落户运行得到广泛助推。非洲集团和小岛屿国家等多方积极推动协定秘书处尽快落地，甚至在特定阶段有要求在筹委会第三次会议上就秘书处选址达成初步共识的意见。同时，中国、智利和比利时三国均公开提出秘书处落户本国的申请，并开展一系列竞选活动。

　　其次，各国就信息交换机制基本功能和建设思路达成原则共识。信息交换机制被视为BBNJ协定各项具体制度得以正常运行的前提条件，且被认为对海洋遗传资源和环境影响评价信息的交换尤其重要。在筹委会上，虽然对信息交换机制运作模式的理解各有不同，但出于尽快推动机制落地的共识，各国普遍支持。信息交换机制作为中央信息平台，在先期建设中应具备低成本、高效率和便于操作的特点。

　　最后，要求附属机构的合理建设与尽快运作的共识，促使各方作出妥协。为尽早铺平协定实施道路，参与筹委会谈判的各方在附属机构议题上展现出较大灵活性。例如，针对附属机构程序性规则的制定模式，部分参与方最初认为，只需要有一套适用于所有附属机构的规则，没有必要为各个附属机构分别“量体裁衣”。但包括中国在内的一些国家提出，议事机构规则应考虑特殊性，有必要为各机构单独制定议事规则。由于各方为促进共识所表现出的灵活性，分别起草条款的方案被最终接受并提交第一次缔约方大会审议。

　　

　　

　　在筹委会谈判整体向前推进的情况下，由于各方核心利益在有限的谈判时间窗口内未能实现圆满调和，在多个关键问题上仍陷于胶着。这包括协定运行的透明度保障路径、协定项下机构的控制权分配和“有争议、不审议”条款在程序规则中的落实等各方争论激烈的问题。在此情况下，筹委会仅能以非协商一致方式向BBNJ协定第一次缔约方大会提交工作文件。

　　其一，协定运行的公开透明保障问题引发广泛辩论。国际条约执行和国际组织运行的透明度，被视为促进国际良法善治的重要途径。如何实现这一目标成为各方普遍关注的焦点。围绕观察员资格问题，BBNJ协定规定，“除非缔约方大会另有决定，缔约方大会及其附属机构的所有会议应向按照议事规则参加会议的观察员开放。”同时，非缔约方国家代表和其他行为体依据协定，“可请求作为观察员参加缔约方大会及其附属机构的会议……在这方面不应施加不当限制”。然而，协定并未说明遴选观察员的具体标准和程序，也没有规定观察员的权限范围。

　　以欧盟为代表的部分意见认为，不应为观察员的参与设置门槛，且应授予其除决策权以外的广泛参与权限，主张所有具备相关专业能力的国际组织、学术机构和非政府组织可以观察员身份参与缔约方大会及其附属机构会议，并享有发言与信息提交权。与此不同，包括中国、土耳其和伊朗在内的一些国家更强调对观察员资格与权限的合理限制，支持依据观察员不同的法律地位为其规定不同的参会模式。

　　不仅如此，各类会议本身及其形成文件的公开范围，也尚未形成共识。包括欧盟、小岛屿国家在内的部分参与方强调，除了各类会议本身公开举行外，还应在程序规则中嵌入信息开放制度，使缔约方大会和附属机构会议的记录、预算与决议均可公开。然而，部分国家则对不限范围、不设前提条件的公开表示担忧，因为附属机构举行的会议可能涉及不宜公开或技术性较强的问题，且根据国际实践，相当一部分的主要国际组织在举行缔约方大会以外的会议时，多以不公开或有限公开为原则。

　　其二，协定附属机构建设方案引起各方博弈。BBNJ协定要求至少应设立获取和惠益分享委员会、科学和技术机构、能力建设和海洋技术转让委员会、财务委员会、执行和遵守委员会五个附属机构。各项制度的实施均依赖一个或数个附属机构的有效运作。例如，科学和技术机构承担着为制定划区管理工具指示性衡量标准、拟定协商评估模式、研究紧急措施程序等重要职能。任一附属机构的建设方案都关联着各方在协定实施中的话语权分配与切身利益。

　　各方就缔约方大会以何种具体方式实现对附属机构的监督指导未能得出定论。有部分国家提出，有必要细分缔约方大会对附属机构的监督指导形式。例如，科学和技术机构的工作计划应由缔约方大会批准，并由缔约方大会对会议频率和安排提出建议。同时，如科学和技术机构确有需要设立特设组、工作组或委员会，则这些小组的组成、议事规则等均应提交缔约方大会审议和批准。有观点不同意这种安排，认为应突出科学和技术机构的独立性和自主权，创建灵活、独立、决策高效的附属机构，避免不必要的管理层级和交易成本。例如，澳大利亚就提出，缔约方大会不应采取“微观管理（micro management）”方式干涉附属机构的具体工作安排，应给予其足够的自主权以提高效率。

　　与此同时，附属机构成员名额设置及分配方式上各方意见不统一。在筹委会谈判中，建立有限成员名额而非不限名额的附属机构已成为主流意见，但各方就具体名额设置以及分配方式的意见分歧仍然比较明显。就名额分配而言，部分国家支持开放提名进行选举的模式，而另一些意见提出，委员人选应先由联合国地区组推荐，再交缔约方大会通过。此外，小岛屿发展中国家强调，应为其特设席位以保证“适当的代表性”，且还有为内陆发展中国家和最不发达国家等类别预设席位的提议。这些要求“特设席位”的提议不同程度地引起了争论。

　　其三，引入“有争议、不审议”规则的讨论陷入僵局。为避免协定实施卷入国家间的领土和海洋争议，BBNJ协定在适用范围条款中规定，“本协定适用于国家管辖范围以外区域”，并明确“国家管辖范围以外区域”是指公海和国际海底区域。协定还规定其执行“应不妨害主权、主权权利或管辖权，包括与此有关的任何争端”，也“不得据此提出或否认任何主权、主权权利或管辖权主张，包括与此有关的任何争端”，且任何划区管理工具“不应包括国家管辖范围以内的任何区域”，缔约方大会不得审议此类提案并作出决定。但是这些规定在BBNJ协定执行中如何得到体现并不明晰。

　　越南在其解释性声明中指出，缔约方大会“可以看（can look at）”一项或许涉及第18条情形的提案，仅仅是不能对确涉及此类情形的提案作出决定。这种看法有可能事实上赋予缔约方大会审查一项提案，是否包括国家管辖范围以内的任何区域或是可能涉及相关争议的“法定职权”。应当看到，类似情况如果确被作为BBNJ协定执行中的规则或惯例，很可能对各国的合法权益造成重大损害。例如，部分国家提出，一方提出权利主张的海域属于国家管辖范围以外区域，故可为BBNJ协定所适用的地理范围。在此情况下，将是否存在涉及争议情形的判断权，交由缔约方大会或当事国以外的其他主体显然是难以接受的。

　　在筹委会进程中，一部分国家提出，BBNJ协定第6条和第18条对于维护各国领土主权和海洋权利、确保BBNJ协定在正确轨道上运行具有重要意义，应以适当方式纳入缔约方大会议事规则。但一些国家提出，这属于对BBNJ协定已有规定的简单重复，且该条可能导致滥用，阻碍正常的划区管理工具提案被通过。由于各方观点对立明显，该问题上的争议直至筹委会三次会议结束仍未得到解决，留待缔约方大会第一次会议予以解决。

　　

　　

　　在BBNJ协定谈判过程中，中国坚定站在全球南方一边，对各项制度的建构发挥了建设性作用。在BBNJ协定迈向执行的关键阶段，中国在筹委会上继续以支持全球南方的基础出发点，提出与BBNJ协定文本和目的宗旨相一致的议事规则草案，努力推动秘书处、附属机构和信息交换机制方案反映各方关切，稳步推进实施机制建构。

　　首先，在BBNJ协定近二十年的谈判进程中，中国始终坚定地与全球南方国家站在一起。在协定通过后的筹委会阶段，中国也继续坚持这一立场。中国支持延续并巩固“77国集团加中国（Group of 77 and China）”的立场协调机制，并在筹委会讨论中以此为基础统一立场、共同发声。通过与发展中国家紧密协调，在信息交换机制的功能设计、能力建设的优先事项等议题上协同提案，将分散的诉求转化为统一的谈判立场，既避免自身陷入孤立局面，又防止已取得的公平成果在实施阶段被稀释，共同塑造对自身和发展中国家有利的治理格局。

　　其次，中国强调缔约方大会议事规则设计不能脱离BBNJ协定，应当忠实反映协定目的宗旨，以保障各方利益不被减损以及协定有序运行。例如，就BBNJ协定决策规则和机制建构安排在协定实施中的延续性，中国强调，缔约方大会议事规则应坚持BBNJ协定第47条第5款所确立的“应尽所有努力协商一致”的高门槛决策方式。尽管这在当前草案中已有所体现，但仍需要予以细化和明确。针对如何认定“关于为达成协商一致的所有努力是否均已穷尽”，中国认为应经主席建议并与缔约方协商后作出认定，而非经主席与主席团进行协商作出认定。

　　最后，在围绕BBNJ协定实施机制的谈判中，中国坚持务实立场，强调平衡渐进的建构思路。例如，中国提出，根据BBNJ协定文本的规定，各附属机构的职能设置与相应程序设计，应先解决其初期运行需求，且与其仅从技术角度提出建议的定位相符。同时，中国强调，有必要为每个附属机构分别制定议事规则，并在其中纳入各自的职权范围和运行模式。这些稳健可行的建议获得了相当一部分国家的支持与呼应。

　　展望未来，作为协定首批缔约国和秘书处选址申请国，中国应继续从“全球南方”的总体立场和“负责任大国”的自我定位出发，用好日益增强的海洋治理能力，在坚定维护自身海洋权益的同时，积极落实全球治理倡议，努力协调各方利益、弥合南北分歧。中国有意愿在建立更加公平有效的全球海洋治理机制方面发挥更为关键的引领作用，也有能力为BBNJ协定的规范设计切实转化为全球海洋生物多样性养护与可持续利用的实际成效作出更多贡献。

　　〔作者系自然资源部海洋发展战略研究所助理研究员。本文为国家社科基金项目“气候与海洋协同治理趋势下国际争端强制解决风险及应对研究”（项目批准号：25CFX034）的阶段性成果。本文所用资料均来源于公开渠道。〕

　　● 责任编辑：孙雅南