北宋庆历新政的法治智慧与当代价值

　　北宋庆历新政以《答手诏条陈十事》为纲领，以诏令形式推动制度革新，是北宋统治者变革“防弊之政”的系统性实践，其慎乃出令、令出惟行、择吏为先、减负安民的治理经验，为“重大改革于法有据”“以良法保障善治”等当代法治思想提供了重要的思想来源，也为观照当代吏治建设与法治改革提供了历史视角，具有重要的镜鉴意义。

　　

　　庆历新政具有典型的法治改革色彩

　　

　　庆历新政超越吏治范畴，呈现出源流并治的“治法”导向。北宋庆历三年，面对“纲纪寖隳，制度日削”的忧患局面，在宋仁宗的支持下，以范仲淹为代表的士大夫群体发起庆历新政。长期以来，学界多将庆历新政定位为一场以整顿吏治为核心的政治改革，理由是“条陈十事”中大部分举措涉及官员选拔、考核、监察与恩荫限制。但这一定位未能全面揭示新政的改革深度，忽视了其与一般吏治整顿的本质差异。重要原因之一在于，宋人并未以“新法”“变法”称之，使其法治改革属性长期被学界忽视。然而，新政这一称谓并不能否定其法治改革属性。在传统政治语境中，“治人”与“治法”有着清晰的边界：“治人”，即吏治改革旨在通过人事调整、行政监察或道德训诫对官僚队伍的失范行为加以纠正，其手段多为临时性政令；“治法”，即法治改革以制度规范权力的运行，实现源流并治。范仲淹在《答手诏条陈十事》开篇即言：“历代之政，久皆有弊。弊而不救，祸乱必生。何哉？纲纪寖隳，制度日削。”其将天下祸乱的根源归结为“纲纪”与“制度”的废弛，主张通过改革“端其末”“澄其源”的顶层设计革除旧弊，这与单纯的吏治整顿有本质区别。

　　为进一步明确庆历新政的“治法”属性，范仲淹就“条陈十事”中“重命令”一条作有专门劄子《奏乞令两府详议百官起请条贯如可经久即令施行等事》，在奏议的开篇就完成了庆历新政“治法”属性的三层论证。其一，引《尚书》“慎乃出令，令出惟行”，以儒家经典为据，强调法令颁行必须谨慎，一旦颁行则必须执行；其二，明确引用《宋刑统》的律文条款——违反制书者徒二年、失错者杖一百、受财枉法者十五匹绞，以国家成文法典作为衡量官员行为的准绳；其三，追溯“先王重其法令”的治理传统，视“法令”为“行天下之政”的根本。目的在于论证“法令”具有超越人事的权威，为庆历新政确立“以法为治”的正当性，使其从根源上区别于依赖临时政令与道德训诫为特点的吏治整顿。

　　庆历新政以朝廷诏令为载体，以系统性制度革新为核心，具备法治改革的完整形态。庆历新政的法治内核在范仲淹《答手诏条陈十事》中有着集中体现。第一，《答手诏条陈十事》具备法治改革的规范性特征。作为范仲淹应宋仁宗诏书之请上奏的改革纲领，所列十项举措中，除“修武备”未全面推行外，其余九项经朝廷审议后，由宋仁宗以诏令形式颁行全国。在宋代法律体系中，诏敕属于最高位阶的法律渊源，具有“一时之制”和“永为常法”的双重效力。第二，《答手诏条陈十事》是变革“防弊之政”的方案，具备法治改革的系统性特征。庆历新政并非孤立地调整某一领域，而是通过“择长官”与“遣使按察”联动，将监察权下沉至路、州，从而实现中央对地方的有效监察；又通过“精贡举”与“明黜陟”衔接，将科举选拔出的士人纳入动态考核体系，以实现官吏能上能下。各项制度之间环环相扣，体现出立法者从整体上重塑国家治理结构的法治思维。第三，《答手诏条陈十事》聚焦法令自上而下的施行，具备法治改革的强制性特征。针对政令烦而无信的治理顽疾，新政规定“当职官吏不遵令者，徒二年”；同时设置转运按察使“察访天下事，条奏以闻”，对不奉行新法的官员予以弹劾。这种以刑罚和监察保障法令实施的做法，使法令从指导性意见转变为强制性规范，确立起法令“一经颁行、必期遵守”的权威地位。

　　虽然新政以整顿吏治为主要内容，但其手段高度依赖法令的颁布与执行，本质上是一场试图通过创制新法规范权力运行的实践，体现了“法者，天下之公器”的传统法制理念。庆历新政作为涵盖吏治、科举、经济、军事、法令实施等领域的综合性法制改革尝试，其“变通以成久长之业”的立法精神、改革与法制相统一的实践路径，在中国古代法律史上具有承前启后的重要意义。

　　

　　庆历新政关于法治改革的具体体现

　　

　　慎乃出令。北宋立国以来，鉴于晚唐五代“君弱臣强”的教训，确立了一整套以分权制衡、防止专擅为目的的“防弊”设计。立法层面体现为各衙门均有权“起请条贯”，使得法令制定缺乏严格的系统性与科学性。真宗景德年间出现“法令寖繁，吏不能遍读”的弊端，仁宗朝更是产生“律、令、格、式”相互抵牾的局面。范仲淹痛陈时弊：“今睹国家每降宣敕条贯，烦而无信，轻而弗禀，上失其威，下受其弊。盖由朝廷近来百官起请，率尔颁行，既昧经常，即时更改，此烦而无信之验也。”对此，范仲淹设计了一套严密的立法程序：“臣请特降诏书，今后百官起请条贯，令中书、枢密院看详会议，必可经久，方得施行。如事干刑名者，更于审刑、大理寺勾明会法律官员参详其起请，内有能合律意、可以久行者，委中书将起请之词，删去繁冗，裁为制敕，然后颁行天下，必期遵守。”韩琦等人延续范仲淹“删繁就简”的立法理念，通过编敕活动将繁杂的敕令体系化。据《续资治通鉴长编》记载：“庆历编敕成，凡十二卷，别为总例一卷，视天圣敕增五百条，大辟增八，流增五十有六，徒减十有六，杖减三十有八，笞减十有一。又配隶减三，大辟而下奏听旨者减二十有一。”由此推动了宋代立法技术规范化、系统化发展。

　　令出惟行。宋初“事为之防，曲为之制”的治国原则不仅导致立法繁冗矛盾，还因司法系统内部职能分散、权责交错，致官吏常以“失措”为借口，逃避“故违”重罪，司法判决往往背离律意，法令的权威受到严重挑战。范仲淹在《答手诏条陈十事》中痛陈：“又海行条贯，虽是故违，皆从失坐，全乖律意，致坏大法，此轻而弗禀之甚矣。”为此，他撰写《奏乞令两府详议百官起请条贯如可经久即令施行等事》，引经据典，“臣闻《书》曰：‘慎乃出令，令出惟行。’准律文，诸被制书有所施行而违者，徒二年；失错者，杖一百。又监临主司受财而枉法者，十五疋，绞。盖先王重其法令，使无敢动摇，将以行天下之政也。”提出“今后逐处当职官吏，亲被制书及到职后所受条贯，敢故违者，不以海行，并从违制，徒二年”。范仲淹立“故违制书者徒二年”之条，试图通过惩治违制官吏维护朝廷法令权威。然而，庆历新政不久即因保守势力反对而夭折。此项司法惩戒条款未能真正贯彻于刑狱之中，但其倡导的“令出惟行”的司法原则在宋神宗熙宁年间（王安石变法期间）得到了严格落实。熙宁五年，神宗下诏：“诸路以新法募役，民不愿而辄抑勒者，官吏并以违制论，虽去官遇赦不原。”这与“故违制书者徒二年”可谓一脉相承。

　　择吏为先。良法善治，关键在人。庆历新政推行之际，北宋官僚队伍已陷入结构性危机。为防范专权而设计的分权制衡，导致“守道者以躁进为耻，怀能者以自炫为非”，吏治腐败、行政效率低下成为普遍现象。欧阳修于庆历三年五月上呈《论按察官吏札子》，开篇直指吏治困局：“臣伏见天下官吏员数极多，朝廷无由遍知其贤愚善恶。审官、三班、吏部等处，又只主差除月日，人之能否，都不可知。诸路转运使等，除有赃吏自败者临时举行外，亦别无按察官吏之术……致使年老病患者，或懦弱不材者，或贪残害物者，此等之人布在州县，并无黜陟，因循积弊，冗滥者多，使天下州县不治者十有八九。”因此，欧阳修提出“特立按察之法”，指出“臣今欲乞特立按察之法，于内外朝官中，自三丞以上至郎官，选强干廉明者为诸路按察使。”要求按察使既要具备履职能力，又要兼具道德操守。欧阳修还进一步设计了“朱墨分书”的考核方法：“令进奏院各录一州官吏姓名，为空行簿以授之，使至州县，遍见官吏。其公廉才干，明著实状，及老病不才，显有不治之迹者，皆以朱书于姓名之下。其中才之人，别无奇效，亦不至旷败者，则以墨书之。又有虽是常材，能专长于一事，亦以朱书别之。”以朱笔标记专长一事与老病不才者，以墨笔标记中才之人。这套朱墨分书的考核方法为宋仁宗所采纳，下诏由中书省和枢密院共同“通选”按察使。庆历三年十月丙午，仁宗以张昷之为河北都转运按察使，王素为淮南都转运按察使，沈邈为京东转运按察使。甲寅，复置诸路转运判官。次年七月又诏：“诸路转运使、副、提点刑狱，察所部知州、军、知县、县令有治状者，以名闻，议旌擢之。或不如所举，令御史台劾奏，并坐上书不实之罪。”改革后的地方监察体制发挥震慑作用，欧阳修奏称“自差诸路按察，虽未有大效，而老病昏昧之人，望风而惧，近日致仕者渐多”，州县吏治为之一新。

　　减负安民。庆历新政发起之际，北宋百姓多困于冗官刻剥之害。欧阳修在《再论按察官吏状》中痛陈：“每或科率一物，则贪残之吏先于百姓而刻剥，老缪之吏恣其群下之诛求，朝廷得其一分，奸吏取其十倍。”对此，范仲淹在《答手诏条陈十事》第八项中明确提出：“减徭役，谓天下徭役至繁，请依汉光武故事，并合县邑，以省徭役，庶宽民力也。”范仲淹援引汉光武帝“并合县邑”的历史经验，提出以行政区划调整来精简吏员、减轻百姓徭役负担的改革思路。其逻辑在于，县邑数量减少，则基层吏员和各类役人的总量随之下降，由此释放的劳动力可以返回农田从事农业生产，从而减轻百姓的徭役负担。“减徭役”诏令颁布后，朝廷迅速付诸实施。据《续资治通鉴长编》记载，新政“废并西京河南府（今河南洛阳东）五个户口较少的县份，又将孟州王屋县（今河南济源西）并入河南府，以精简各县乡村役人，使其还乡务农”。这些“并省县邑”的措施以“减徭役”“宽民力”为目的，通过精简县乡役人，从制度上减少对农村劳动力的无偿征调，使农民能够将更多时间投入农业生产，在源头上减轻百姓劳役负担。

　　

　　

　　习近平总书记立足五千多年中华文明史，深刻指出：“我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。”这一重要论断，揭示了历史上变法运动的本质特征，也为发掘庆历新政的治理经验提供了根本遵循。其所凝结的慎乃出令、令出惟行、择吏为先、减负安民的治理智慧，作为中华优秀传统法律文化的重要组成部分，为新时代法治建设提供了深厚的文化土壤。

　　庆历新政蕴含着“科学立法、严格执法”的法治智慧。范仲淹在《答手诏条陈十事》中将“重命令”列为十项改革纲领之一，其“慎乃出令、令出惟行”的法治智慧在宋以后的制度中不断演进。元代在多民族大一统格局下编纂《大元通制》，以诏制、条格、断例为纲，对前代法源进行系统整合，并在司法实践中推行“诸断罪皆须引律令”，力图减少司法恣意；明代历时三十年定稿《大明律》，又编纂《大明会典》，实现了“以典为纲、以例为目”的法律体系转型；清代在前代基础上形成“典例相辅”的法源体系，以《大清律例》《大清会典》为核心，实现了立法稳定性与灵活性的统一。新中国成立后，党和国家始终将立法工作摆在法治建设的基础位置。进入新时代，习近平总书记创造性提出“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，将“科学立法”置于首位，强调从立法的源头抓质量、要效率，推动形成以高质量立法保障高质量发展的立法新格局。

　　庆历新政蕴含着“良法善治，关键在人”的监察之智。庆历新政构建起“监督有专责”的监察框架，强化了对地方官员的监察力度。这种“严格治吏”的监察智慧在宋以后不断演进。明朝改御史台为都察院，监察御史巡查地方，实现了“科道合一”的监察网络，并健全了以“考满”与“考察”相结合的常行考课制度。清朝延续明制，以都察院为中央最高监察机关，通过“京察”“大计”制度对全国官员进行定期考核，使监察范围覆盖中央与地方。新中国成立后，党和国家高度重视干部队伍建设和监察体系的完善。进入新时代，党中央深化国家监察体制改革，组建各级监察委员会，将“正本清源、固本培元”的传统治吏智慧融入现代制度安排，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

　　庆历新政蕴含着“重大改革于法有据”的治理智慧。范仲淹在《答手诏条陈十事》中强调“（命令）必须可经久，方得施行”，要求法令一旦制定就必须保持其严肃性和连续性。富弼在《乞编类三朝故典》中提出“法制既立，然后万事有经而治道可必也”。这种对法令稳定性和权威性的追求，反映古代政治家对于改革根基在于法制的根本认知。此后历代沿此思路不断推进。明代《大明律》规定“律者，常经也”，要求“群臣有稍议更改，即坐以变乱祖制之罪”。清代《大清律例》“律例并行”的立法模式，用“例”的更新承载制度变革，“以例辅律、因时变法”，形成了兼具稳定性与适应性的法律变革机制。进入新时代，习近平总书记生动阐释了改革与法治的关系，强调“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可。要以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系。”这些重要论述，既是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，也延续了北宋庆历新政的基本规律：任何重大变革都必须先立规矩、后行其事，以法制的确定性应对改革的不确定性，确保改革始终在制度框架内规范推进。

　　（韩雪梅系兰州大学法学院副院长、教授；魏英姿系兰州大学法学院硕士研究生）

　　● 责任编辑：孙雅南