构建村规民约推动基层社会治理科学路径

　　村规民约既是传承中华优秀传统文化的载体，又是全面依法治国不可缺少的原生资源，更是实现乡村全面振兴的重要推动力。自中国最早的成文乡约《吕氏乡约》诞生以来，村规民约作为治村的主要机制久盛不衰。

　　2018年12月，民政部等七部门联合制定关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见，明确了村规民约的主要内容、制定程序、监督落实和组织领导要求，为村规民约科学化、规范化治理提供了政策依据。“十五五”规划建议提出发挥村规民约作用。村规民约纳入国家规划，进一步提升了其法治地位。习近平总书记指出，“创新用好村规民约等手段”“要发挥红白理事会、村规民约的积极作用”。村规民约作用发挥，关系到法治乡村建设成效，其内在逻辑要求村规民约契合基层治理规律。宁夏精准锚定“十五五”规划蓝图，将合法性、合理性、规范性和保障性作为彰显村规民约推动基层社会科学治理的四条路径，构建相应实践机制使其充分发挥法治功能。

　　

　　

　　村规民约作为乡村治理规范，在遵守中央文件对村规民约政策性要求同时，必须遵循法律和地方性法规有关规定，制定合法合规的村民自治规范，才能充分发挥村规民约功能。

　　“十四五”期间，宁夏先后制定了《关于进一步做好村规民约和居民公约工作的实施意见》《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的实施意见》《关于规范修订村规民约居民公约的通知》等一系列文件，对村规民约制定、修改提出了具体要求。各县（市、区）民政部门从修订完善原则、程序、内容和监督执行上严格把关，制定管理监督执行配套措施，强化村规民约针对性、特色性和可操作性。在党委大力推动下，全自治区修改、完善村规民约，如中卫市对全市443个村规民约完成了全部修订工作。

　　村规民约制定、修订坚持合法合规、贴近实际、发扬民主、便于执行原则，契合了宪法和法治精神，有效连接党中央、国务院和地方各级党委、政府规定，打通了基层治理“最后一公里”。一是把法律规定转为村规民约自身语言。如有的村规民约规定团结友爱、和睦相处，不打架斗殴、不寻衅滋事、不恶意造谣、不搬弄是非，开展积极健康的社交活动。又如西夏区顾家桥村村规民约中的扫黑除恶，人人参与；远离赌毒，不染恶习，实际上把民法典、刑法、治安管理处罚法相关规定进行适合本地情境语言的转变，从而为可能的违法行为设置前置性内部阻却门槛。二是直接引用法律上的假定条件和行为模式，去除处理规定、添加禁止内容，即无法律制裁措施条款作为村规民约规范底座。如海原县海城镇黎明社区村规民约要求禁止参与“黄赌毒”、邪教和非法宗教组织等违法活动；不得利用迷信活动造谣惑众，骗财骗物，不得捏造虚假的事实欺骗群众，引发恐慌；不得诽谤他人、污辱他人人格。

　　通过连接法律，村规民约在自治规范与法律规范间保持了适当的张力。村规民约把法律的刚性要素通过规定同样事实转为邻里社会柔性教化，实现道德伦理再嵌入。这样就形成了法律和村规民约功能互促：刚性实施交予法律处理，即事后补救；柔性教育、预防交由村规民约道义教化，即事前防范。村规民约守住滑入违法犯罪深渊的第一道防线，实现初级防范功能，并非是对国家法律替补和复述，它们各自承担了不同社会作用。

　　

　　

　　村规民约具有地方性，主要在于与地方实际结合体现特色，避免千篇一律。需要把脉本村自然历史状况、风俗习惯、民族特色、文化传承等情况，避免形式化和同质化，因地制宜制定才能彰显其合理性，满足村民法治规范需求。

　　一方面是与本村人文地理相互契合。一是地理文化特色。宁夏乡村南北差异较大，降雨南多北少，地理南高北低，北部主要是黄灌区，农业种植物不同，相对应的文化传统也有别，村规民约规定内容体现出鲜明地域性。二是传统文化及经济特色。一些村属于旅游村落，如镇北堡村；有的是经济合作区农村，如同心县石狮开发区各村；一些是移民村，如银川市西夏区富宁村；一些是城郊结合地带村落，如银川市良渠稍村；大部分是传统民族乡村，各村根据自身经济文化特色制定具有地域性的村规民约。三是社会构成情况。乡村内部社会构成具有特殊性，包括民族构成、性别构成、年龄构成、家庭和家族构成，这些社会结构影响村规民约制定。

　　另一方面是制定贴近村民现实生活的村规民约。一是对日常生活事务中的风俗习惯调控。日常事务是农村社会秩序重点所在。宁夏重点围绕滥办酒席、高价彩礼、薄养厚葬、高额人情礼金、攀比炫富、铺张浪费等行为，将其纳入村规民约予以重点整治，划出婚丧喜庆事宜等方面的“红线”，革除陈规陋习，促进移风易俗和文明乡风，最终实现公序良俗。《固原市移风易俗促进条例》将移风易俗有关事项作为村规民约重要内容。盐池县作为全国婚俗改革实验区，5个试点村全部将治理高额彩礼、人情攀比纳入村规民约。二是对越轨行为和不良风气的约束，重点针对好逸恶劳、诚信缺失、涉黑涉恶、“黄赌毒”、家庭暴力、拒绝赡养老人、侵犯妇女儿童权益、“等靠要”、懒汉行为等人民群众反映强烈的行为。三是环境卫生治理，重点针对农村乱扔垃圾、污水乱泼、环境破坏、土地污染等，形成生活区干净整洁、村落环境绿水青山、人与自然和谐有序的田园生活。四是把爱党爱国、社会主义核心价值观融入村规民约。大力弘扬爱党爱国传统，推进爱国主义进入村规民约，融合社会主义核心价值观。石嘴山社会治理规划将公序良俗和社会主义核心价值观纳入村规民约，爱国主义、社会主义核心价值观成为通过村规民约建设乡村精神文明的一部分。五是社会和谐、民族团结。大部分村规民约都包含团结友爱、睦邻乡里、“塞上枫桥”等内容，提倡尊老爱幼、纠纷调解、谦让和睦等，如同阳新村村规民约、芦花村村规民约、安堡镇惠苑村村规民约等，基本都包含社会团结、矛盾和解及铸牢中华民族共同体意识的要素。

　　

　　

　　村规民约制定须完成征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等流程，体现了制定村规民约的四原则：一是民主性，即村规民约制定过程有村民代表参与，广泛征求、听取村民意见，通过表决方式体现出全过程人民民主；二是自治性，村规民约规定实现属于村内部事务，依靠乡村自身能力如村民会议表决即可完成，上级党委和人民政府起着监督作用；三是代表性，村规民约代表乡村最大多数人利益，制定主体最大程度体现村民参与制定的广泛性；四是本地性，即立足本村地理条件、人文传统和治理实际，彰显村落独特性，确保一村一策、一村一约。根据上述原则，宁夏通过实施“55124”村级治理和民主自治模式，最终实现村规民约制定程序民主、内容合法、实施有保障。

　　村规民约形式科学性是规范化要求的实质条件。村规民约是成文规范，体现其良法善治的标准之一便是文本及其内容形式科学，表现在内部规定合理、权利义务均衡，既要符合当地社会语言习惯，又要契合不同文化程度村民可理解的表达形式。关于做好村规民约、居民公约修订工作的通知规定了村规民约格式要求、主要内容和修订程序，进一步统一了制定村规民约的科学标准。村规民约既不是简单的义务、纪律制约，也不是完全强调权益的保障，而是在权利义务之间保持适当配比，体现公正性。因此，考虑各个乡村实际情况，宁夏要求各地村规民约以群众需求为导向，发扬民主、广泛协商，易懂易记、便于执行，最大限度体现全体村民合法利益和意愿，求得最大公约数，防止出现多数人侵犯少数人权益情况。村规民约不同于法律文本标准化表达，也不同于政策文本政治话语式表达，其表现形式多样化决定了文本差异较大，语言修辞也不同。条款式表达规定更为细致，如大新上前城村居民公约以列举式方式劝说村民日常应遵守的行为要求。诗句式表述约占85%，如昊苑村村规民约规定“随礼金，一百元，餐桌数，少十五；每桌菜，六百内，彩礼数，尽量少”，简洁明了、通俗易记。有些村规民约押韵，朗朗上口，易为传唱，方便转为快板等文艺表达形式，容易为村民所理解。如广荣村村规民约规定：“移风易俗齐努力，彩礼不超六万元。滥办酒席可不对，先报红白理事会。”各村根据自身特点制定不同形式村规民约，规范性和执行力并无区别。宁夏各地村规民约内容不尽相同，但在逻辑架构上高度一致，遵照先国家、后社会结构表述，即服从党和国家大政方针再到本村特色规定。

　　

　　

　　保障包括实现村规民约本身的科学性和村规民约得到遵守履行两方面。在确保村规民约科学性方面，通过政策落实，强化制定标准和组织领导，同时借助纵向备案审查机制确保村规民约的合法性、科学性，避免违反国家法律和相关政策。此外，通过横向村际激励方式进行评比，查缺补漏、弥补短板，淘汰落后规定。“十四五”时期，宁夏民政厅牵头评选出50个议事协商示范村和50篇优秀村规民约（居民公约）。银川市司法局、民政局联合开展“法润银川”优秀村规民约征集宣传评选活动，并公布优秀村规民约实例。其他市县将优秀村规民约作为科学制定典型代表，对本辖区有积极示范和范本参照作用。县以下层面，乡镇加强对村规民约修订完善工作的指导，开展经常性检查督导落实，防止流于形式、成为摆设。

　　村规民约遵守和履行依赖村民和村组织两方面合力。村规民约的软法性决定了其遵守更多取决于村民和村组织自觉，但这不意味着村规民约仅是道德宣示，应依靠实践合力，发挥出村规民约的法治功能。宁夏通过健全合法有效的村规民约落实执行机制和奖惩机制，要求村“两委”强化主体责任，充分发挥村民议事会、人民调解委员会、道德评议会、红白理事会等组织力量，积极履行宣传、引导、监督、服务职能，实现村民自觉遵守和“关键少数”带头执行以及集体保障相结合局面。一方面以评优评先为载体，以物质和精神激励、肯定等方式去吸引、引导村民构建正面清单。如通过月积、季积、年积按期加分，并以违反村规民约即时扣分相结合方式，建立村民积分台账，按年为期，积分可兑换生活用品并在年末清零，以此提高村民遵守村规民约积极性。另一方面用教育、禁令、约束、惩戒等手段，以负面清单形式保证村规民约实效。尤其是在全区推行村规民约奖惩机制，从省级层面填补了基层群众自治领域制度空白。村规民约罚则规范重点针对较为突出的高价彩礼、薄养厚葬、高额人情礼金、不赡养老人等问题。根据行为性质轻重进行分类惩戒，并签订村规民约惩戒约定书，提前介入，防微杜渐，做到早发现、早介入、早制止。惩戒目的在于惩前毖后、治病救人，本质上是对违约者的道德谴责，即村规民约罚则在村内部给予村民权利约束和义务归责，不能涉及国家、法律给予村民的权利义务方面，划清与公权力明确边界，触犯国家法律法规的，由行政和司法机关依法处理。

　　通过合法性、合理性、规范性、保障性相关路径构建，村规民约在形式和内容、科学和权威之间达到最佳均衡，发挥出更大实效。当前，宁夏各地把村规民约纳入“十五五”规划，进一步探索出村规民约科学治理对扎实推进宁夏乡村全面振兴和民族乡村法治建设的内生动力，成为创新本区乡村治理现代化的重要力量。

　　（执笔人：易军系北方民族大学法学院教授；张安光系宁夏回族自治区党委依法治区办秘书处副处长；田军系宁夏回族自治区吴忠市同心县人民检察院检察官助理）

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