红色资源保护行政公益诉讼的法理逻辑和制度前瞻

　　2024年3月，习近平总书记在湖南调研考察时强调，“保护好、运用好红色资源，加强革命传统和爱国主义教育，引导广大干部群众发扬优良传统、赓续红色血脉，践行社会主义核心价值观，培育时代新风新貌”。红色资源作为记载中国共产党革命历史与精神的重要载体，其保护工作攸关文化传承与民族认同，必须把红色基因传承好，确保红色江山永不变色。近年来，检察机关积极履行公益诉讼检察职能，聚焦于英雄烈士、革命文物等红色资源保护，办理了一批具有示范意义和广泛社会影响的行政公益诉讼案件，有效督促相关行政机关依法履职，加强了对红色资源的保护力度，为追寻红色记忆、弘扬革命精神构筑了坚实的法治屏障。

　　

　　

　　红色资源保护涉及多方面的行政法律关系，主要体现为公共设施供给、环境保护、历史文物保护等，它们既相互独立，各有其特定的法律依据、管理职责和违法形态，又紧密交织、相互影响。检察机关必须进行全面、综合的监督，督促各行政机关形成保护合力，共同守护好红色根脉。

　　公共设施供给。革命遗址、革命先烈故居及纪念场所等具有爱国主义教育功能的红色资源是行政法意义上的公共设施，通往及位于红色资源点的道路、水电、通信、消防、安防、无障碍设施等公共基础设施，行政机关同样负有规划、建设、管理和维护的法定义务。这些基础设施是弘扬中国共产党人精神谱系、保障公众参与革命教育的物质基础。在江苏省宝应县人民检察院督促规范文物保护单位、英烈纪念设施无障碍环境建设行政公益诉讼案中，文物保护单位、英雄烈士纪念设施未设置无障碍设施，损害了特殊群体参加革命传统教育、爱国主义教育的权利，检察机关充分发挥公益诉讼职能，推动建立多部门协作联动机制，探索符合文物保护要求和残障人士需求的无障碍设施建设最佳方案，维护特殊群体平等参加社会活动的权利。

　　历史文物保护。红色历史文物是中国共产党领导人民进行艰苦卓绝斗争、争取民族独立与人民解放的物质见证，是中国共产党人精神谱系的具象化体现，是维系民族情感、增强国家认同感和凝聚力的重要纽带。相较于书本文字的抽象记载，文物以其直观、真实为爱国主义教育提供了生动教材，极具故事感染力。行政机关依法承担着对革命文物、遗址、纪念设施进行认定定级、依法保护、科学管理、合理利用之职责。在浙江省嵊州市人民检察院督促保护中共浙江省工作委员会旧址行政公益诉讼案中，尽管本案所涉传统建筑、革命旧址产权属于私人所有，但其承载的历史文化价值属于公共利益的范畴，在所有权人无力修缮导致文物面临损毁的情况下，行政机关应当发挥其保护职责。

　　生态环境保护。红色遗址、纪念设施与其所处的自然环境、历史风貌构成不可分割的整体，可以说，保护山林水土就是在保护革命记忆赖以依存的独特物理空间。故而，行政机关履行防止污染、保护生态的法定职责时，不能仅着眼于红色资源本体的环境，其保护视野应延伸至承载革命历史记忆的整体场域，保持周边山水格局、整体风貌、文化要素的完整性与原真性。譬如，江苏省扬州市江都区人民检察院督促保护真武烈士陵园行政公益诉讼案中，距离真武烈士陵园20米处的砂石场生产期间扬起大量灰尘，损害了瞻仰、悼念烈士的氛围和环境，不利于红色资源宣传教育功能的发挥。行政公益诉讼介入其中，不仅要求对烈士纪念设施维修改造，还有效督促行政机关履行更广泛意义上的环境整备义务，从多角度实现对红色资源的全方位保护。

　　周边建筑行政征收。红色资源并非与世隔绝的物理存在，基于美观和周全性之考虑，红色资源保护不可避免地会涉及周边建筑的行政征收。譬如，陕西省志丹县人民检察院督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案中，毗邻保安革命旧址的私有建筑物严重影响革命旧址的历史风貌，在检察机关的建议下，行政机关对私有建筑物进行行政征收。从这层意义上讲，红色资源亦属于“公共利益”类型。

　　

　　

　　红色资源保护涉及的公共设施供给、历史文物保护、环境保护等多元行政法律关系，必然对应着多元法律责任。实践中，职责交叉、边界模糊、分散履职等行政现象，使得对红色资源的保护并不周全完整，在这一过程中，检察公益诉讼介入其中，成为填补监管漏洞、督促行政行为规范化的重要推手。

　　碎片化保护向整体性保护转变。具言之，传统的碎片化保护往往局限于对单个革命遗迹、文物的修缮与看管，忽视其与周边文化景观以及相关遗址群落之间的历史逻辑、空间关联和文化共生关系。这种割裂式的保护，可能导致历史信息的断裂和革命叙事的不完整，削弱红色资源作为精神载体的整体教育价值。因此，在红色资源保护行政公益诉讼中，应当更加注重对红色资源集合体的整体性保护，这意味着保护范围需超越对单体遗迹的独立关照，拓展至所在文化景观、革命旧址等文化聚落形态的综合保护。这种整体性视角要求保护更具规划性、协同性，确保红色记忆的完整空间载体和历史语境得以延续。黑龙江哈尔滨市人民检察院督促保护鸡冠山抗联密营遗址行政公益诉讼案正是这一保护理念转变的生动诠释和有力实践。鸡冠山抗联密营遗址群规模宏大、结构复杂，共有遗址378处，其中124处被定为县级文物保护单位，254处未定级而不具有“法定身份”处于监管模糊地带。检察机关就行政机关对未纳入文物保护单位范围的遗迹是否具有监管职责问题召开公开听证，确认行政机关对遗址群内所有遗迹（无论是否定级）均有管理和保护职责。行政机关超越简单的定级保护思维，承担起对红色资源的整体保护责任。

　　以具有统筹协调职能的地方政府为监督对象。红色资源作为文化、教育、环境、历史等公共利益的复合载体，往往存在着多主体监管的问题，涉及文旅、生态环境、民政、退役军人事务、自然资源、财政等多个部门，职责交叉与边界模糊并存，加之复杂的历史遗留问题，导致监管责任悬空、部门间推诿扯皮，公共利益持续受损。检察机关将地方政府作为行政公益诉讼的监督对象，能够有效打破部门壁垒和行政惰性，赋能地方政府整合分散资源、明确部门责任、构建协同机制，对于推动解决跨领域、跨部门的红色资源保护难题具有重大的实践意义。譬如，在河南省鹤壁市人民检察院督促保护浚县象山烈士陵园行政公益诉讼案中，针对烈士纪念设施因历史遗留问题久未办理土地使用权证、未划定保护级别、园内设施管护不力等问题，检察机关以具有统筹协调职能的县政府为监督对象，通过制发检察建议，促使县政府组织退役军人事务局、民政局、自然资源局等部门形成合力，推动公益损害问题得到实质性解决，烈士纪念设施得到依法管理保护。

　　

　　

　　实现对红色资源的有效保护，关键在于构建主动防范风险的司法监督机制。风险预防性红色资源保护行政公益诉讼是完善保护体系的核心议题，可以从数字检察技术的运用、实施行政过程性规制两方面入手。

　　数字检察技术的精准运用。数字检察特别是法律监督模型在行政公益诉讼领域的深度运用，为检察监督的重塑变革提供了强大动能。其核心在于，技术赋能拓展检察监督的广度、精度与预见性。依托卫星遥感、无人机巡查、物联网传感器、大数据分析及人工智能等数字技术，检察机关可以实现对革命旧址、历史文物及其周边环境的全天候、立体化、智能化动态监测，实时捕捉诸如建筑本体结构异常、环境侵蚀、违规建设、消防安全隐患等潜在风险，生成精准的损害预警和风险评估报告，提升主动预防能力和精准治理能力，防止红色资源遭受不可逆的损害。譬如，湖北省黄冈市罗田县检察院创新应用“文物和文化遗产保护类案监督模型”，精准比对县域文物名录、档案及修缮数据，快速定位未定级、标识残缺、本体损坏等问题点。另外，基于统一的数字检察监督平台，检察机关高效汇集、比对和分析国土规划、文物保护、生态环境等多部门执法数据，快速识别并锁定行政机关在规划审批、日常监管、风险预防等方面存在的履职疏漏或怠于监管行为，为及时、精准地制发检察建议或必要时提起行政公益诉讼提供坚实的数据支撑和证据链条。概言之，数字技术的深度嵌入，实现了从被动响应到主动预防、从个案监督向类案治理的模式转变，为构建风险预防性红色资源保护行政公益诉讼提供了坚实的技术支撑。

　　有效实施行政过程性规制。红色资源是不可替代、不可再生的珍贵资源，承载着独特的历史记忆和精神价值，其损害一经发生即具有不可逆性，事后补救无济于事。行政公益诉讼讲求行政的过程性规制，将司法审查视角覆及行政的全过程。这种全过程监督的核心价值在于其强大的预防性功能：通过对行政履职过程的动态监督、节点把控和风险预警，在公共利益损害发生前有效识别并矫正潜在的行政违法。在重庆市秀山土家族苗族自治县人民检察院督促保护二野前委旧址等行政公益诉讼案中，因文物收回方案审批时间长、协商金额不一致、行政机关整改需要时间等原因，检察机关决定先中止审查。后经跟进调查，整改无实质性进展，于同年恢复审查。这一案例凸显了实施系统性、持续性与行政过程性规制的必要性和紧迫性。只有强化红色资源保护领域的行政过程性规制，才能防止整改空转和风险累积，切实筑牢红色资源保护的“防火墙”，实现防患于未然的保护目标。

　　〔单锋系南京大学法学院教授，梁鸿飞系南京审计大学法学院副教授，于佳虹系南京市中级人民法院法官。本文系江苏高校哲学社会科学研究重大项目“行政公益诉讼可诉性标准构建研究”（2025SJZD012）的阶段性研究成果。〕

　　● 责任编辑：陈致群