我国南极航空治理立法的现实需求与完善方向

　　随着南极科学考察、旅游活动和后勤保障需求持续增长，航空作业在南极活动中的作用日益突出。航空活动不仅承担人员和物资运输功能，也逐渐应用于环境监测、科学调查、应急救援等领域，其安全运行和规范管理问题受到国际社会广泛关注。“十五五”规划建议强调，“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”。在此背景下，系统梳理南极航空活动的立法规制、分析现实挑战，对于完善我国相关法律保障具有重要的现实意义。

　　

　　

　　各国制度布局分化，呈现隐性竞争态势。当前，随着各国极地科技能力的提升与国家利益诉求的延伸，其围绕南极航空活动展开的制度布局日益显现差异化特征。南极主权声索国及部分传统极地强国主要通过国内立法与行政规制，表面上强化对本国南极航空活动主体的约束，实质上构建起具有排他性的“准属地化”规范体系。而其他非南极主权声索国与新兴极地国家，则更侧重于通过多边合作机制、推动合作性规则来实现制度对接。各国治理路径的分化，使得南极航空治理领域逐渐呈现出隐性制度竞争的鲜明态势。

　　新一轮科技革命与产业变革正系统性重塑南极航空活动的风险结构与治理边界。无人机集群作业、人工智能导航系统、极地卫星通信等新技术的广泛应用在大幅提升南极科考效率、航空活动效率的同时，也带来了全新的法律规制挑战。例如，无人机极地飞行的责任主体界定、跨境航空数据流动的合规性审查、航空活动对极地脆弱生态系统的累积性影响评估等，均已超出现有法律框架的规制范畴。

　　在此背景下，完善南极航空活动相关立法，实质上已成为各国参与极地治理、争夺治理主动权的制度支撑与战略支撑。对我国而言，通过法治手段提升南极航空治理能力，既是履行南极国际义务、践行真正的多边主义的必然要求，也是保障我国极地科考安全、提升极地全球治理参与度的务实路径。

　　

　　

　　传统上，以《南极条约》体系为核心的规范架构，在维系南极地区和平利用与科学合作方面发挥了基础性支撑作用，但其形成于航空技术尚不发达的历史阶段，缺乏针对当前航空活动的系统规制。

　　国际社会现有规则松散且缺乏强制力。目前，国际上关于南极航空的规则主要依赖南极条约协商会议（ATCM）通过的各项非强制性决议和指南，以及国际民用航空组织（ICAO）的通用标准。这些规则多属于“软法”，缺乏强有力的日常监管和强制执行机制。虽然新西兰、澳大利亚等国利用其地理邻近优势，通过国内法对本国起降的极地航班实施严格的环境审批，但全球范围内仍缺乏统一的南极航空硬法规范。

　　多元化行为主体冲击传统管理模式。近年来，南极旅游业与商业航空服务快速发展，大量民营商业航空公司、私人无人机运营者等非国家行为主体进入南极。现有的条约机制主要围绕政府间科考合作展开，对商业性航空活动的约束力不足。在跨境旅游航班通航、商业无人机极地作业等场景中，监管权限划分模糊、法律责任归属难以厘清，存在明显的监管空白。

　　技术进步与现有规则存在结构性滞后。极地无人机作业、智能飞行控制系统的普及，使得传统的有人驾驶航空器适航标准和安全规则难以适配。目前，国际社会尚未就极地无人机空域划分、智能避障、远程操纵、安全管控等达成统一的技术标准。同时，人工智能决策的应用也使航空事故的归责从事前的人为过失转向复杂的算法系统失灵，给传统的侵权责任体系带来适用难题。

　　制度分散导致治理效能不高。南极航空活动横跨航空安全、生态环保、海上搜救、气象服务等多重领域。目前相关规范零散分布于《1973年国际防止船舶造成污染公约及其1978年议定书附则》《1979年国际海上搜寻救助公约》以及各国国内法中，缺乏统一的衔接机制。例如，当航空事故引发环境污染时，究竟优先适用航空领域的损害赔偿规则，还是适用南极环保条约下的环境责任规则，在国际实践中仍存在解释分歧。

　　综上所述，尽管《南极条约》体系并未建立专门的南极航空法律制度，但国际社会已形成若干与航空活动相关的规则与实践。例如，南极条约协商会议通过多项措施和决议要求各国加强航空安全信息共享、搜救协调和环境影响评估；国家南极局团长理事会（COMNAP）发布《南极飞行信息手册》等技术文件，对飞行计划、通信联络、应急保障等事项作出操作性指引；国际民航组织有关航空安全和搜救规则的相关规定也在南极飞行活动中得到参照适用。同时，美国、澳大利亚、新西兰等国通过国内法或行政许可制度，对本国主体开展南极航空活动实施监管。上述实践虽未形成统一法律框架，但已初步构成南极航空治理的规则基础。

　　

　　在极地全球治理体系加速推进、规则重构日趋深化的时代背景下，我国推进南极航空活动立法，不应局限于单纯的制度补缺，而应秉持体系化、前瞻性与国际化导向，构建具有引领性的南极航空治理法治模式。2025年12月22日，南极活动与环境保护法（草案）（以下简称《草案》）提请全国人大常委会首次审议，为我国进一步完善南极航空活动法律规制提供了重要契机。考虑到南极航空活动兼具运输保障、科学支撑和环境敏感等特点，未来立法可重点从以下几个方面加以完善。

　　一是建立南极航空活动许可与环境评估制度。建议在《草案》及后续的配套实施细则中对南极航空活动进行系统规范。确立“安全第一、保护环境、协同合作”的基本原则，界定南极航空活动的法律属性、适用范围与调整对象，做好与我国极地法律体系的衔接，避免法律规范冲突与适用模糊。南极航空活动具有较高的安全风险，易对环境造成影响，应当纳入统一的行政许可管理框架。对于使用航空器开展科学考察、旅游运输、后勤保障以及无人机作业等活动的主体，可要求其事先提交飞行计划、风险评估报告和环境影响评价文件等申请材料，并接受主管部门审核。对于可能对野生动物栖息地、特别保护区或者特别管理区产生影响的航空活动，应当实行更加严格的审批要求。通过将航空运行许可与环境评估程序相结合，实现对南极航空活动的全过程监管。

　　二是构建多层级规范体系，重点规制无人机等新型航空活动。鉴于航空法领域高度依赖技术标准的特点，应构建法律法规和技术标准的分层治理模式，构建多层级、立体化的规范体系，实现法律规范与技术标准的有机衔接、协同发力。在国家立法层面确立南极航空治理基本法律制度后，可由国务院海洋主管部门、交通运输部、中国民航局出台配套行政法规，对适航标准、飞行审批程序、安全监管要求及事故处置机制进行细化规范，增强制度的可操作性。近年来，无人机已广泛应用于南极测绘、冰情监测、生态调查等领域，但现有规则主要针对传统有人驾驶航空器设计，对无人机运行缺乏专门规定。未来立法可结合国际实践，对无人机飞行区域、飞行高度、操作人员资质、数据管理以及应急处置等事项作出明确规定。同时，对于人工智能辅助飞行、自主导航系统等新技术应用，可采取原则性授权与动态监管相结合的方式，为技术创新预留制度空间。

　　三是健全责任保障机制，筑牢风险防线。在责任体系与保障机制构建方面，应重点建立健全航空责任保险制度与环境损害赔偿机制。通过引入强制责任保险制度，明确南极航空运营主体的投保义务与保险额度，确保在发生航空事故或生态环境损害时，具备经济赔付与生态环境修复能力。此外，可探索建立专门的南极航空环境损害赔偿基金，统筹应对跨境航空事故引发的复杂责任纠纷与生态环境修复需求，这既是提升我国南极航空风险防控能力的关键举措，也顺应国际环境治理中“损害担责”的基本原则与发展趋势。

　　四是加强与国际规则体系的衔接，积极参与多边规则制定。南极航空活动具有明显的国际性特征，我国应积极参与南极航空领域国际规则的制定、修订及协调对接，国内立法应充分考虑与现有国际规则的协调衔接。在遵循《南极条约》体系基本原则的基础上，主动倡议构建全球统一的南极航空活动规制标准、安全管控机制与信息共享平台。可牵头搭建南极航空飞行数据通报系统，实现各国南极航班信息实时互通，全面提升南极航空活动安全保障能力。同时，积极借鉴南极条约协商会议有关航空安全和环境保护措施，以及COMNAP等机构形成的技术规范和运行标准。通过建立飞行信息共享、航空搜救协作和事故调查合作机制，提高我国参与南极航空治理的能力。另外，在相关国际讨论中积极提出中国方案，为南极航空规则的发展贡献力量。

　　我国应在尊重南极现有国际制度成果、恪守多边主义的基础上，以渐进式、精细化的立法创新路径，持续健全南极航空法律规制体系，稳步推进我国南极航空治理法治建设，不断深化国际合作，为构建公平合理、规范有序、绿色可持续的南极航空全球治理格局提供坚实支撑，贡献中国方案。

　　〔作者系西北政法大学国际法学院讲师、西北政法大学丝绸之路区域合作与发展法律研究院执行主任。本文系陕西省教育厅青年创新团队科研计划项目“人工智能场域下国际航空数据治理法律规制研究”（25JP189）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：李光裕