南极立法：中国极地治理法治化的重要进展

　　南极立法不仅是对南极活动进行规范化管理的法律实践，也是国家极地战略和涉外法治建设的重要制度体现。南极是地球上最后一片基本保持原真状态的大陆，在全球气候调节、基础科学研究、生态安全和未来战略资源储备等方面具有独特而不可替代的价值。中国作为南极条约协商国和国际极地治理的重要参与者，推进南极专门立法，既是履行国际义务、规范国内活动的现实需要，也是提升国家治理能力、推动构建人类命运共同体的战略举措。

　　2025年12月22日，《中华人民共和国南极活动与环境保护法（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议，这部草案共7章57条，是我国推进南极活动管理迈入全面法治化轨道的重要标志。这一立法进程的开启，填补了我国新兴领域、涉外领域立法的空白，将为中国南极事业的高质量发展提供坚实的制度保障。

　　

　　

　　南极立法是在复杂国际国内形势下作出的战略选择。

　　从国际背景看，人类在南极的活动范围和强度显著增加，科考、旅游、渔业及后勤保障等活动对南极生态系统构成潜在压力。《南极条约》体系奠定了和平利用与科学研究的法律基础，但面对活动多样化、治理规则软化等新挑战，其适应性面临考验。在《南极条约》29个协商国中，绝大多数国家已通过制定专门南极法律或修订环境、资源法律，将《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》等国际义务转化为国内法约束。这说明国内立法已成为《南极条约》协商国落实国际义务、完善国内治理、提升国际规则参与能力的重要路径。对于我国而言，国内立法窗口期尤为重要，加快国内立法不仅是履行条约义务的需要，更是深度参与国际南极治理的战略要求。

　　从国内背景看，我国南极事业进入高质量发展新阶段。1985年我国第一个南极科学考察站长城站建成，开启了中国南极科考的新纪元。此后，我国相继建成4个科学考察站，拥有“雪龙”号、“雪龙2”号等极地科考船舶，我国的南极活动领域从单一科学考察扩展至旅游、渔业、航运等多领域，活动主体也从国家科考队逐步扩展至科研机构、旅游经营者和民间探险者，南极活动的风险类型更加复杂多样。

　　长期以来，我国南极活动管理主要依靠《南极考察活动行政许可管理规定》《南极活动环境保护管理规定》等规范性文件，存在法律位阶较低、体系碎片化、协调性不足等问题，难以有效应对高风险、跨领域活动带来的治理挑战。因此，通过国家立法实现从政策驱动和部门管理向法治驱动和系统治理的转型，已成为迫切需求。

　　

　　

　　《草案》构建了覆盖南极考察、旅游、渔业、航运等多领域活动的统一监管框架，实现了从分散管理向系统治理的转变。《草案》坚持问题导向和目标导向，重点围绕许可准入、环境保护、全过程监管和责任追究等环节作出制度安排。

　　管辖模式与适用范围。《草案》第二条确立了“属人管辖”与“出发地管辖”相结合的管辖模式。这一制度设计有效衔接了《南极条约》体系活动组织国责任原则，为依法规范我国的南极活动提供了明确的法律依据。

　　南极活动行政许可制度。第二章建立了统一的南极活动许可制度，将许可范围从传统科学考察扩展至旅游、航运等非政府活动。开展南极活动的主体应当向国务院海洋主管部门提出申请，并提交南极活动方案、环境影响评估文件、应急计划、财产担保和保险证明等材料。

　　南极环境保护制度。第三章将环境保护作为贯穿始终的核心要求。国家鼓励以绿色低碳方式开展南极活动，实行分级环境影响评估制度，根据活动性质、规模和潜在影响程度，分别开展初步评估、初步环境评估或者全面环境评估。《草案》明确了多项禁止性行为，包括禁止引入非本地物种，禁止捕捉、获取或干扰南极动植物，禁止随意采集陨石，禁止擅自进入南极特别保护区等。同时，对废弃物管理、海洋污染防治、特别保护区和特别管理区访问等作出具体规范，并建立突发环境事件应急处置与国际合作机制。这些制度设计有效回应了南极活动规模扩大可能带来的累积环境影响，体现了预防为主、风险防控的现代环境治理理念。

　　其他重要制度。第四章规定了视察、观察与检查制度，保障我国依法行使《南极条约》赋予的权利。第五章明确国家加强南极活动保障与监督，支持基础设施建设、科技创新和人才培养。第六章构建了严格的法律责任体系，对违反许可规定、环境影响评估要求和环境保护义务的行为，分别规定行政处罚、民事赔偿责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，对负有管理职责的工作人员违法行为也明确了法律责任。

　　通过上述制度安排，《草案》形成了事前许可、事中监管、事后追责的全链条治理体系，为规范南极各类活动提供了有力制度保障。从国际法实施角度看，南极立法本质上属于国际条约义务的国内法转化过程。随着南极活动主体日益多元化，仅依靠国际层面的协商机制已难以满足治理需求，各协商国普遍通过国内立法强化对本国主体南极活动的全过程监管。因此，我国推进南极专门立法，不仅是履行《南极条约》体系义务的需要，也是提升国家极地治理法治化能力的重要体现。

　　

　　

　　作为中国推进新兴领域立法的标杆性工程，南极立法的重大意义已超越了传统国内法的范畴，呈现出国家战略、生态文明、国际治理、涉外法治以及人类命运共同体实践等多维度的深远价值。

　　维护国家极地安全和利益。南极是我国与各方合作的新疆域，立法为我国在南极的科考站区、大型科研仪器、后勤物流资产、生命财产安全以及合法的科学权益提供了法治保障，增强了我国在南极事务中的实质性法治影响力。面对复杂的国际极地治理形势，立法通过构建制度化的监管与保障机制，为我国未来在全球气候变化研究、极地空间科学利用以及资源安全领域增强战略竞争优势奠定了法律根基，对实现国家长远发展具有不可替代的战略支撑价值。

　　彰显生态文明与可持续发展价值。南极立法牢固树立并贯彻了“绿水青山就是金山银山”在合作新疆域的实践逻辑，将环境保护与资源养护置于重要的制度核心位置，通过法律文本中引入预防原则、谨慎原则和全过程风险管控，推动我国极地环境治理从事后应对逐步转向事前预防与全过程风险管理。

　　贡献南极治理的中国理念和中国方案。通过国内法有效转化和衔接《南极条约》体系，中国履行了南极条约协商国义务，彰显负责任大国形象。这不仅是对南极生态系统进行保护的有效方法，更成功将中国式的生态文明理念、人类绿色低碳发展理念延伸并投射至南极区域，体现了中国积极参与极地生态治理并推动治理体系法治化的立场与实践。

　　履行大国担当与提升国际规则话语权。南极立法以最高的法治位阶和严谨的条文，高标准兑现了国际条约承诺，有助于增强国际社会对我国南极活动规范化与透明化的认知，向国际社会树立了中国作为法治大国、负责任大国的形象。同时，南极立法为我国深度参与未来南极全球治理、积极参与南极治理规则制定和议题设置提供了坚实的国内法基础。

　　推动人类命运共同体的极地实践。南极立法坚持和平利用、国际合作与可持续发展的基本理念，回应了南极和平利用、生态保护与合理利用之间协调发展的现实问题。它将中国国家利益与全人类的共同福祉、子孙后代的生存利益进行深度融合与统一，体现了人类命运共同体理念的内涵，以法治的方式破解南极治理问题，为推动构建更加公正合理的南极治理机制贡献了中国方案。

　　

　　

　　《草案》整体框架清晰、制度创新显著。在全国人大常委会审议和后续修改过程中，有必要综合国际条约协定和国内情况，进一步提升立法的系统性、前瞻性和可操作性，为构建科学完备的中国南极法律体系奠定坚实基础。

　　强化立法宗旨与基本原则的战略统领性。建议在《草案》第一条原宗旨基础上，适度增加提升我国在全球极地治理中的制度供给与规则贡献能力、推动构建人类命运共同体等表述。建议在第三条基本原则中，体现风险预防原则、可持续和平利用原则以及科技引领与科技支撑等原则，使其对后续章节中涉及的行政审批、环境规制等具体法律制度产生更加有力的法理统领与规范指导作用。

　　精准优化管辖模式。《草案》第二条“属人管辖”与“出发地管辖”相结合的模式总体合理，建议对“中华人民共和国领域内组织”的具体内涵进行更为精准的扩张性界定，明确将通过境内网络招募游客、在境内开展针对极地活动的宣介与广告投放等实质民商事连接点行为，纳入在我国领域内组织的管辖范围，避免实践中出现管辖漏洞。同时，进一步强化船旗国管辖的衔接表述，确保与《联合国海洋法公约》以及我国《海商法》下的国家船舶监督管理义务相衔接。

　　提升环境影响评估制度的可操作性。分级环境影响评估制度是《草案》亮点之一，建议在审议过程中进一步细化评估分级标准、评估内容、公众参与机制、跨界环境影响评估要求以及评估结果的法律效力等问题，增强制度刚性和可执行性。在条文中明确环评驳回结果的法律效力，并明确环境影响评估未获批准情况下开展相关活动的法律后果，严禁任何主体未取得环评核准或超出环评批复范围在南极开展活动，切实维护制度刚性。

　　完善多维法律责任体系。极地环境损害往往具有不可逆性或极难修复性，传统的、低额度的行政处罚难以对抗高额的经济利益，无法起到惩戒和预防作用。建议在法律责任章节中，适当提高部分违法行为的处罚力度，增加按日连续处罚、责令停业整顿、行业禁入等措施，提升法律威慑力。同时，可研究引入生态损害赔偿制度和环境公益诉讼条款，更好体现南极生态环境的公共属性。

　　构建国际规则动态衔接机制。为了保持国家立法的稳定性和先进性，建议在《草案》中明确我国国内法与《南极条约》体系法律文件之间有效衔接的基本路径，并设立一种动态引用与内化机制，即对南极条约协商会议未来通过的且对我国生效的最新措施，授权国务院海洋主管部门通过制定或修订部门规章的方式，建立更加灵活、高效的国内法转化机制。同时，针对当前国际上争议激烈、规则尚未定型的热点前沿问题，如南极生物遗传资源的获取与惠益分享、气候变化对冰川环境影响的战略性评估等，作出必要的、宣示性的原则规定或授权性立法条款，为我国未来在全球规则的制定与博弈中保留制度发展的主动空间。

　　完善管理体制与保障措施。极地事务涉及外交、科研、环保、文旅、交通运输、海事以及市场监管等众多领域，必须保障行政体制的高效运转。建议《草案》进一步强化由国务院海洋主管部门为主导和牵头，外交、发展改革、科学技术、文化和旅游、交通运输（海事）等部委深度协同配合的极地事务协同机制，确保我国在面对错综复杂的非政府南极活动时，行政监管能够形成合力，既能严密防范国家安全与生态风险，又能高效赋能我国极地科学考察、航运物流及高端旅游业的可持续高质量发展。

　　《草案》的提出，是中国极地事业从高速发展迈向高质量发展的关键法治支撑。它不仅标志着我国在新兴领域治理体系和治理能力现代化上取得重要进展，更以法治方式系统宣示了中国在全球合作新疆域的政策理念与大国担当。展望未来，随着《草案》的审议通过和不断完善，中国将构建起更加完善、协调、具有可操作性的南极活动法律制度体系，为更好认识南极、保护南极、和平利用南极提供坚实保障，在参与全球极地治理、践行人类命运共同体理念的进程中贡献更加有力的中国智慧和中国方案。

　　（作者系国家海洋局极地考察办公室综合处处长）

　　● 责任编辑：张怡静