超大特大城市基层治理的事权配置优化

　　超大特大城市是地区政治经济发展的中心，承担着广泛的行政管理和社会服务功能。2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调，“要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”“让城市治理更智能、更高效、更精准”。党的二十届四中全会提出，“推进超大特大城市治理现代化”。基层治理是国家治理的基石，也是推进超大特大城市治理现代化的关键环节。对于超大特大城市而言，治理现代化的关键不在单纯扩大治理资源投入，而在于推动治理重心向基层延伸，夯实基层治理基础。其中，街道作为连接政府治理体系与社会居民生活的重要层级，逐渐成为超大特大城市基层治理运行的枢纽性节点。

　　

　　

　　提高超大特大城市治理水平，需要立足街道层级持续为基层赋权赋能，这是由超大特大城市的行政层级结构和现实特点决定的。

　　从行政层级结构看，超大特大城市的治理形态明显不同于以县域为基本治理单元的地区。在人口密度较低、空间结构相对分散的区域，县域通常构成公共服务供给与社会治理的基本单元，县级政府能够直接覆盖基层治理事务，因而在地区治理体系中具有基础性地位。相比之下，超大特大城市社会关系高度密集、公共事务复杂多样，区级政府与社区之间存在更为明显的治理层级跨度，许多具体治理事项需要在更贴近居民生活的层级加以处理。在这一结构中，街道逐渐成为连接城市治理体系与居民生活的关键介质层级，承担承上启下的组织协调功能。正因如此，相较于以县域为主的治理结构，超大特大城市更需要以街道为中心构建基层治理体系，并通过法治化赋权推动街道由“行政末梢”向“基层治理枢纽”转变。

　　从现实特点看，首先，超大特大城市地域广阔，治理传导机制作用时间长，若将治理主责机关层级置于执法一线之上，则较难迅速回应治理需求。此时应遵循事权配置最近原则，将治理主体和权责配置于距治理任务最接近的行政层级上。其次，超大特大城市的人口众多且高度聚集，庞大而集中的人口规模可能引发治理“超载”的问题，有限的治理主体难以应对巨大人口规模带来的较重治理任务，在治理需求和资源配置间存在一定矛盾，因此必须加强基层治理资源供给。最后，超大特大城市的居民群体也表现出充分多元性，公共服务诉求多样。例如围绕老旧小区加装电梯、公共空间更新等事项，不同市民群体对公共资源配置的诉求不尽相同。面对复杂多元的治理任务，需建立能够充分协商、迅速处置、精准施策的治理机制。传统以区县为主要治理层级的模式难以及时回应大量一线治理需求，城市治理的实际运行重心必然向更接近居民生活空间的街道层级下移。街道由此从传统的行政派出机关逐渐转变为承载基层公共服务供给、社会治理协调和风险前端处置功能的重要节点。

　　

　　

　　近年来，随着超大特大城市人口空间规模和治理事项的持续扩展，基层治理逐渐成为城市治理体系中的关键环节，以街道为枢纽的立法供给、制度建构与运行机制也随之不断完善。

　　从立法层面看，超大特大城市基层治理已逐步形成以国家法律为基础、地方性法规和规章为补充的规范体系。在国家法律层面，《行政处罚法》《城乡规划法》等为基层执法活动提供了执法职权来源、行为规则与程序规范等方面的普遍性法律依据，使城市管理、规划实施等治理事项在基层得以具体落实。一些超大特大城市通过地方性立法对基层治理主体和事项作出更为具体的表达。例如，《北京市街道办事处条例》明确了“街道办事处依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权”；《上海市城市管理综合行政执法条例》中确认“街道办事处、乡镇人民政府负责本辖区内城市管理综合行政执法工作”；《深圳经济特区城市管理综合执法条例》中对街道的治理职责与运行机制作出系统规定。 

　　在制度建设层面，各超大特大城市围绕街道这一基层治理枢纽，持续推进治理组织体系与运行机制的优化，逐步形成较为清晰的制度框架。一方面，依托“大综合执法”“一支队伍管全部”机构设置等形式，对基层治理组织架构进行重组；另一方面，通过事项清单、权责清单等制度工具，对基层治理职责进行整合。例如，上海市建立“街镇属、街镇管、街镇用”的人财物下沉体制；广州市建立区级城市运行指挥中心与街镇分中心衔接的治理机制；重庆市深化党建统领“141”基层智治体系，推动治理重心下移、资源下沉；武汉市司法行政部门和赋权部门联合建立街道综合行政执法分类指导培训体系。

　　在执行层面，超大特大城市基层治理的运行方式逐步呈现出常态化、平台化和数字化特征。北京市以“接诉即办”为核心构建统一的基层响应体系，实现治理事项的集中受理回应；重庆市以数字化城市运行和治理中心建设为抓手，实现执法行为“一屏统揽、一屏统管”；成都市依托网格化执法管理机制，实现基层问题的常态巡查和快速处置。同时，移动执法终端和基层治理信息平台等技术工具的应用也推进了基层治理行为规范化。

　　总体来看，上述改革在一定程度上强化了街道作为基层治理枢纽的权能，但在权责配置、职能边界与治理重点上还需进一步明确，基层承担的治理任务与其法定权限之间在部分领域尚需更好衔接。如何在推进治理重心下移的同时实现权责同步下沉与职责法定化，仍是超大特大城市基层治理持续推进过程中需要重点关注的问题。

　　

　　面对超大特大城市治理的独特挑战，要求各级政府及其职能部门探索出既能保持宏观管控稳定性，又能实现具体事务灵活性的职责架构，在把握地区经济社会大局的同时，以街道为载体将行政资源向基层倾斜。然而，部分地区仍沿用传统的职责同构体系，不同层级政府在职能和机构设置上“上下对口、左右对齐”，上下级行政机关之间并无明显功能侧重。这种一致性导致上级可以依据明文确定的职责将自身治理任务下移，街道可能成为各级治理任务的兜底部门。与此同时，上级机关易将较为复杂的治理任务借职责下移之机一并转移，将弹性的治理互动模式异化为命令式的“治理发包”，进一步加重基层负担。

　　实现超大特大城市善治，一方面需要将资源下沉回应基层需求，一方面也需注重地区发展统筹协调，布局长远未来，各级政府机关治理定位必有侧重区分。职责同构体系本质是纵向政府职能同质化，难以满足超大特大城市治理需求，有必要对其作出合理调整，构建动态异构型治理体系。

　　构建异构治理体系首先要遵循上级统筹和地方负责的原则。上级统筹意味着地区最高行政机关职责重点在区域治理总体设计，把握地区经济社会发展长期规划，对辖区所有治理任务享有统一监督指导考核权限，并负责法规制度建设。地方负责意味着地方具体部门进行法律政策的具体落实，并充分发挥地方积极性，针对性满足地方特殊治理需求，体现整体刚性治理规划下的自主弹性治理空间。同时上级机关和地方部门必须建立沟通机制，形成纵向层级协调治理模式。

　　其次，要进一步深化属地管理。属地管理的法律效果在于明确各层级政府的具体分工。在遵循上级统筹和地方负责的基础上，有必要进一步在各类城市治理法律法规政策中凸显属地管理要求，对各层级机关的共同事权和不同层级机关的专属事权进行清晰表述，适当侧重规定专属事权，减少共同事权。属地管理之所以在实践中常被用以向基层转移责任，就在于基层职责不够规范明确。在这个意义上，深化属地管理，必须厘清基层职责具体范围，让基层负责真正属于基层的治理任务。

　　具体而言，在实践中，超大特大城市纵向政府权责配置总的思路是经济发展职能上收，社会治理职能下沉。例如，区一级政府承担着在行政决策系统中承上启下的枢纽功能，下设职能部门种类齐备，是地区经济社会发展的具体组织者，但同一线治理实践距离较远。因此在区一级，应当着重实现产业协调、公共服务均等化、跨区域规划和重大风险防控等战略职能。在赋权语境下，针对超大特大城市治理特点，区一级政府不能无差别下放职权，涉及全局跨域性事务，如营商环境优化、产业空间规划、跨行政区事务协调和治理资源要素调配等，需保留区级统筹。对于可能引发系统性风险的领域，如金融房地产经营主体监管、重大安全底线管控、数据主权等，需实施区直垂管，同时根据治理负荷和行政资源匹配度及时调整权责配置。整体而言，超大特大城市区级政府应当构建内核稳定、边界开放的职责结构。例如，全局跨域协调、风险防控职权需绝对保留；公共服务、市场监管等职权可附条件下放，同时需配套资源下沉；社区治理、小微执法则可充分赋权，鼓励基层自主创新。

　　最后，作为基层治理枢纽的街道直接同人民群众打交道，对各类小微违法行为具有“看得见，管得着”的天然优势，是城市治理的基础单元。因此街道应当立足城市居民生活需求，承担同人民群众生活密切相关的应急性、兜底性、服务性执法职责。

　　就此而言，契合街道治理功能定位的执法事项首先是基层更能够及时发现处理的事项。街道直接面对社会生产生活一线，针对群体性事件、舆情热点等各种突发情况，与上级行政职能部门相比，更能够及时发现处理这类违法行为。其次是点多面广、高频多发的事项，《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求将“点多面广、基层管理迫切需要”的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道。将点多面广、高频多发的执法事项交由街道实施，有利于发挥基层组织贴近群众、熟悉情况的治理优势。此类事项通常与日常社会管理联系紧密，由基层实施更有助于实现执法与服务相结合，降低执法成本并提升治理效能。最后是基层能够有效承接的事项。从提高执法质量、降低执法风险的角度来讲，专业性程度要求不高、执法成本较低、不涉及高额行政处罚的执法事项更为适宜赋权下放给街道实施。不宜通过赋权的形式，将执法风险高、负担重的事项下放。

　　

　　

　　超大特大城市基层治理改革的本质，是在国家治理现代化进程中探索如何科学配置纵向政府间权责，有效回应超大规模复杂社会的治理需求。执法权下沉背后体现的是单一中心、自上而下的科层管控模式逐步转向重心下移、权能适配与协同共治的韧性治理结构。在国家治理现代化和城市治理能力提升的背景下，超大特大城市基层治理亟须在制度化、规范化上取得突破。

　　推进基层治理制度化和规范化，要求进一步明确街道的法律定位，使其在城市治理体系中发挥承上启下的枢纽作用。目前街道在基层治理体系中的法律定位尚不清晰，现行法律多将街道界定为区级政府派出机关，其权力依赖授权或委托，但在实践中却承担公共服务、社会协调和风险处置等综合治理职责。这种职责下沉而权能不足的结构性矛盾，使基层治理仍依赖政策性和临时性安排，影响治理重心下移的稳定性与效能。因此，有必要在法律层面进一步明确街道在基层治理体系中的主体定位，系统界定其功能角色与组织保障，赋予与其治理负荷相匹配的法律人格与行动能力，使治理重心下移获得更为稳固的制度支撑。

　　在此基础上，还需要合理制定基层履职事项清单，将治理职责、权限和运行机制落到实处，从而为基层治理的有效运行提供稳定的制度保障。街道履职清单的制定必须遵循法治化、适配化的要求，以上级统筹的基本清单为框架，紧密结合城市区域（如中心城区、城乡接合部、新兴功能区）的差异化需求与承载能力，进行动态评估与弹性调整，使清单管理成为规范治理行为、提升治理效能的制度性基石。

　　更深层次地看，超大特大城市基层治理的有效性，源于对基层社会复杂性和多样性的精准把握与及时回应，应当遵循实践权责法定、权责透明、权责统一的法治政府建设原则，推动治理从经验型、运动式向制度化、规范化转型。从而在应对超大社会、复杂社会的治理挑战中构建权责清晰、运行高效、能力适配的基层治理体系，筑牢国家治理大厦的根基，营造社会活力有序释放的场域，保障人民美好生活的实现。

　　（秦小建系中南财经政法大学法学院副院长、教授；明仁系中南财经政法大学法学院博士研究生。本文系2026年湖北省社科基金法治湖北专项课题“湖北省积极融入和服务全国统一大市场的法律问题研究”的阶段性成果。）

　　● 责任编辑：高波