推动各民族共同繁荣发展的法治保障

　　推动各民族共同繁荣发展，既是铸牢中华民族共同体意识的物质基础，也是实现中华民族伟大复兴的现实路径。《民族团结进步促进法》第四章关于“推动共同繁荣发展”的规定，是对《宪法》所确立的民族平等原则的具体展开，与区域协调发展战略、乡村振兴战略等国家战略协同一致，共同服务于中国式现代化的总体目标。该章充分吸收了各地在推动民族地区经济社会发展、基础设施建设、产业协作、兴边富民等方面积累的制度建设和治理经验。有关规定的有效落实，需要相关部门和地方结合实际制定或完善配套法规，将法律中的原则性条款细化为可操作、可执行的制度与措施。

　　

　　

　　《民族团结进步促进法》第32条从宏观层面确立了国家贯彻新发展理念，支持民族地区全面融入国家发展战略的内容。第34条、第35条、第36条分别从推进区域一体化建设、加强基础设施互联互通、以现代化产业体系支撑民族地区深度融入全国统一大市场等方面，构建了推动民族地区融入新发展格局的规范体系。

　　以制度协同促进区域协调发展。当前，民族地区融入新发展格局面临行政区划分割导致的规则差异、标准不一和政策碎片化、跨域协调不足等问题。破解上述困境，既需国家在宏观层面完善区域一体化机制，亦需强化跨省域协同立法的制度供给。《立法法》第83条确立的区域协同立法制度，为民族地区与相邻省份或协作省份开展协同立法提供了明确的法律依据。实践中，长三角生态绿色一体化发展示范区开创了跨省域综合性协同立法，川渝两地人大常委会协同制定优化营商环境条例，这些跨省协同立法实践为民族地区融入新发展格局提供了有益参考。各省（区、市）可围绕基础设施互联互通、生态保护补偿、产业协作分工、政务服务“跨省通办”等共性议题开展制度化探索。对条件成熟的领域，可探索制定跨省域综合性促进条例，将区域一体化的规划衔接、要素流动、利益分享等核心制度以地方性法规形式予以规定。

　　以基础设施建设互联互通加强社会连结。交通与物流基础设施建设，能够有效促进经济要素的双向流通，推动社会交往的深度融合，基础设施的系统互联互通亦有助于中央与地方、内地与边疆的联系，为维护国家统一和领土完整提供坚实的物质基础。《民族团结进步促进法》第35条确立了国家对民族地区基础设施建设的法定职责。《民族团结进步促进法》第34条已明确差别化区域支持政策的法定框架，应在不断推进转移支付、金融支持等差异化政策规范化的前提下，加强基础设施规划布局的法治化建设，保障各领域基础设施布局的科学性与协同性。《西藏自治区通信设施建设与保护条例》作为西藏首部通信设施建设与保护的地方性法规，立足西藏特殊地理环境与边疆地区实际，聚焦通信设施规划、建设、保护、监督全链条管理，系统规定通信设施规划与国土空间规划衔接要求等内容，为筑牢民族地区信息基础设施根基提供了坚实的法治保障。此外，对于基础设施“重建轻养”等问题，须通过法治化手段构建规范化管护体系，通过跨域协同制度消解边境地区基础设施建设的制度性壁垒。

　　支持民族地区产业发展，融入全国统一大市场。《民族团结进步促进法》第36条的规范意涵在于，以产业合作为纽带，以利益共享为内核，将民族地区产业发展纳入全国统一大市场的有机组成部分，从而实现从政策扶持到制度赋能的根本转型。为此，须推动产业合作的法治化水平，深入落实推动西部大开发形成新格局的战略部署，建立东部产业向西部转移协作新机制，国家统筹解决产业转移中的堵点问题，通过法治化手段保障其深度融入高质量共建“一带一路”，完善跨境产业协作的制度保障，推动边境贸易与产业融合发展的法治化。同时，还需要加强区域间利益共享机制建设。当前，我国横向生态保护补偿机制逐渐完善，国家相继制定出台《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《生态保护补偿条例》等法规与规范性文件，为生态产品供给地与受益地之间的良性互动提供了制度保障。实践中，各省（区、市）围绕流域水环境保护探索形成诸多跨省补偿和共享模式。其中，四川省流域生态保护补偿机制探索力度不断加大，建立起首个长江流域多省份间推行的流域生态补偿试点机制。它将补偿和赔偿、激励和约束相结合，极大地调动了上下游积极性，为区域间利益共享机制的法治化运行提供了生动样本。

　　

　　

　　《民族团结进步促进法》构筑了以差别化区域支持政策支持民族地区发展的制度框架，在充分考量民族地区在自然禀赋、历史条件、发展阶段等方面客观差异基础上，通过制度安排使民族地区在融入国家发展大局进程中公平享有发展机遇。

　　财政支持差别化建设的法治化。财政是国家治理的基础与重要支柱，兼具经济调节与政治整合的双重功能。应推动税收优惠政策的法定化，不仅要提升税收优惠政策的稳定性与可预期性，还应注重税收优惠与产业立法的协同推进。税收征管过程须严格依法进行，建立健全税收优惠的备案审查与绩效评估制度，防范优惠政策滥用对市场公平竞争造成不当扭曲。要加大转移支付力度并保障资金使用合法化。实践表明，民族地区基础设施建设项目配套资金减免制度、中央财政衔接推进乡村振兴补助资金的使用成效显著。为进一步提升财政资金使用效益，须加强资金使用全过程的法治化建设，实现资金分配、使用与监督各环节的法治化运行。此外，须加强对民族地区债务治理的差异化支持，民族地区财力基础相对薄弱，应在地方政府债务限额分配、存量债务置换、隐性债务化解等方面给予民族地区差异化政策安排，建立与民族地区财力状况相匹配的债务风险防控指标体系，同步完善债务风险预警与化解的法治机制。

　　金融服务民族地区发展的制度化。金融是现代经济的核心血脉，民族地区发展离不开多元金融体系的有力支撑。须通过制度化安排将政策倡导转化为法律责任，引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对民族地区的支持力度，为民族地区产业发展、基础设施建设及各族群众就业创业提供全方位金融保障。要强化国家层面金融机构对民族地区的支持力度，逐步提升倾斜性措施的制度化水平，同时健全金融监管法治框架，确保金融支持政策在法治轨道上有序运行。进一步明确政策性、开发性金融机构的法定职责边界，并创新民族地区普惠金融的法治保障形式。

　　健全对口支援、东西部协作等帮扶协作机制。帮扶协作机制应主动对接国家区域重大战略与对外开放布局，成为民族地区融入新发展格局和高质量共建“一带一路”的制度纽带。引导帮扶协作项目优先布局于国家战略关键节点，使帮扶资源精准配置于国家对外开放与区域协调发展的重点领域。以提升民族地区发展能力作为协作核心目标。协作双方应围绕国家产业链供应链建设，在共建产业园区、现代物流体系建设、商品和要素市场培育等方面加强制度对接，将帮扶协作从单向资源输入转化为双向产业融合，使其成为民族地区深度融入国内国际两个市场的加速器。应推动协作机制从政策驱动向规范治理升级，通过签订具有法律约束力的协作协议或制定专门规范性文件，提升帮扶制度的稳定性与可预期性。

　　

　　

　　高质量发展是民族地区融入国家发展大局、实现共同繁荣的核心路径。《民族团结进步促进法》第32条、第36条、第38条分别从提升自我发展能力、激活资源禀赋优势、统筹经济与生态协调发展三个维度，构筑了民族地区高质量发展的法治保障框架。

　　提升自我发展能力，融入现代化产业体系。民族地区的产业发展应充分运用现代科学技术，推动产业结构优化与效能提升，支持民族地区改造提升传统产业。发展特色优势产业是民族地区规避同质化竞争的有效路径，要进一步支持民族地区基于资源禀赋条件进行产业选择，赋予其在区域产业分工格局中获取比较优势的制度空间。民族地区在推进发展进程中，应始终秉持融入国家发展大局的理念，将自身产业规划与国家产业链、供应链的宏观架构有机衔接，融入国家对现代化产业体系的整体布局以及对区域产业合作的统筹协调。同时，立足于民族地区的发展实际，注重将民族地区发展同国家乡村振兴战略及新型城镇化战略实现制度性衔接，从而系统性、协同性地推进民族地区的全面发展。

　　以法治激活民族地区资源禀赋优势。民族地区在全国统一大市场中具有不可替代的资源禀赋与区位优势，优势的激活应从国内市场融入和对外开放两个维度统筹推进。一方面，以法治手段保障“东部研发+西部制造”模式的深化推广。应鼓励东部地区科技创新成果在民族地区异地孵化转化，因地制宜培育发展新质生产力。通过完善专利保护、技术转让、成果转化等方面的制度规范，构建产学研协同创新的法治框架，为创新要素跨区域有序流动提供稳定的制度保障，推动民族地区在区域产业分工格局中获取差异化竞争优势。另一方面，构建高能级开放合作平台的法治保障体系。推动产业跨境合作、园区跨境共建、上下游跨境衔接，需同步完善涉外经贸法律服务体系，健全跨境物流枢纽建设、跨境贸易便利化等制度安排，形成“西部制造+西部出口”的外向型产业模式，将民族地区的地缘区位优势转化为开放型经济发展的持续动能。

　　统筹经济与生态协调发展。《民族团结进步促进法》第38条是“绿水青山就是金山银山”“冰天雪地也是金山银山”理念的制度体现，要求民族地区优化经济社会发展和生态文明建设整体布局，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。为此，应通过立法确立生态空间的刚性边界与管控规则，如云南省西双版纳傣族自治州的地方立法立足本地生态禀赋资源，现行有效的16件地方性法规中生态保护类占比达三分之二，形成了多领域的生态法规体系，实现了生态保护与经济发展的规范统合。同时，还需构建科学的生态补偿制度，注重《民族团结进步促进法》与生态环境保护相关法律制度的衔接，推动实现生态产品供给地与受益地良性互动。实践中，部分民族地区作为国家重点生态功能区，已通过“顶层法规-基层决议-监督闭环”的制度体系构建，探索形成了生态产品价值实现的法治化路径，为全国提供了可参照的地方样本。

　　

　　

　　提升基本公共服务保障能力和水平。《民族团结进步促进法》第37条的规定旨在确保各族群众在受教育权、健康权、社会保障权等领域享有均衡的制度性机会与实质性保障。贯彻落实该条款，需从“均衡性”和“可及性”两个维度协同推进。一方面，通过优化资源配置、完善制度安排、创新服务方式，缩小基本公共服务的区域差距与城乡差距，实现供给层面的均衡配置；另一方面，应确保各族群众在空间、信息、经济、能力、内容等层面，便捷、公平、有效地获取和使用基本公共服务，实现需求层面的可及保障。应以跨省域协同机制破解边界地区公共服务供给困境，乌英苗寨的实践为破解此类难题提供了生动样本。为解决“一寨两省”因行政区划分割导致的出行难题，两地通过建立跨省联合党支部、人大代表联络站，搭建制度化协商平台，实现两地公共服务的协同供给。同时，保障公共服务需求的规范表达，如一些地方的基层立法联系点探索区域协同的工作模式，成为各族群众公共服务需求进入国家决策视野的重要渠道，其规范化运行有助于从源头上保障公共服务资源配置与群众实际需求的精准对接。

　　统筹推进边境地区建设和发展。《民族团结进步促进法》第39条对边境地区建设作出专门规定，确立了兴边富民、稳边固边的目标。该条明确了国家两方面的法定职责，一方面，国家负有改善边民人居环境和公共服务的保障义务，以确保守土固边的各族群众获得体面、安全、有获得感的生活；另一方面，国家负有推进边境地区城镇体系建设、健全开发开放政策的制度供给义务，旨在激发边境地区内生发展活力，构建稳固的长效发展机制。《内蒙古自治区促进边境地区高质量发展条例》《西藏自治区国家固边兴边富民行动示范区创建条例》的出台，标志着边境发展立法从政策驱动走向法治引领。

　　〔作者系西北政法大学法治学院、法律硕士教育学院讲师，西北政法大学法治与中华民族共同体建设研究中心副主任。本文系国家社会科学基金重点项目“促进民族团结进步法制保障研究”（24AZD071）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：曹菲