迈向全球善治的中国方案:BBNJ协定下不损害原则的解释与适用

　　《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”）于2023年6月19日通过，2025年9月19日达到生效所需的60份批准书、核准书、接受书或加入书的条件，并于2026年1月17日正式生效，旨在为国家管辖范围以外区域（以下简称“ABNJ”）进一步建章立制。在BBNJ协定通过之前，部分法律文书、框架和机构已经在ABNJ形成较为成熟的海洋治理部门性机制和区域性机制。区域渔业管理组织行使渔业管理职权、国际海事组织行使航运管理职权、国际海底管理局行使国际海底区域内矿产资源勘探及开发管理职权、以《南极条约》为核心的南极条约体系对各国和平利用南极行使相关管理职权。现有海洋治理机制具有明显的多中心特征，包括管理机构的多元性、决策中心的相互独立性以及体制机制的自生自发性。在涉及ABNJ海洋生物多样性养护和可持续利用事项时，现有海洋治理机制又在多中心的基础上形成一种松散机制之间交互耦合的机制复合体，以实现协调运作。

　　鉴于现有海洋治理机制已经积累了丰富的制度和实践经验，BBNJ协定应当进行融入而非替代。BBNJ协定第5条第2款规定，协定的解释和适用不应损害相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构（以下简称“IFBs”），并应促进与IFBs的一致性和协调性。该条款是确定BBNJ协定与IFBs关系的冲突条款，构成条约的基础。由于不损害IFBs的规定贯穿于BBNJ协定谈判始终，并被列为最终协定文本“一般规定”部分，因此该规定通常被称为“不损害原则”。然而，该原则仍具有条约法上的解释张力。如何理解该原则的内涵以使其在BBNJ协定后续实施中得到妥善适用，是促进BBNJ协定与IFBs协调衔接并形成合力的核心，更是提高全球海洋治理效能、促进全球海洋善治的关键。

　　

　　

　　BBNJ协定谈判为不损害原则留下了解释空间。不损害原则萌芽于研究ABNJ海洋生物多样性养护和可持续利用问题的不限成员名额非正式特设工作组阶段（2004年-2015年），而后在拟定具有法律约束力的国际文书案文草案要点的筹备委员会阶段（2016年-2017年）得到发展，并最终于拟定具有法律约束力的国际文书案文的政府间会议阶段（2018年-2023年）被正式确定下来，成为BBNJ协定的第5条第2款。在BBNJ协定政府间会议谈判中，存在多方利益博弈。为促成各方对争议问题达成共识，BBNJ协定就不损害原则达成了妥协。在具体内容方面，第一，协定文本第5条第2款未保留“应尊重……权限”和“不应损害……效力”的表述，体现了各方通过“建设性模糊”的条款措辞将政治妥协隐含其中，从而使相关规定呈现原则性的特点；第二，该款保留“不应损害”的表述，未采纳“不应重复”的表述，彰显了IFBs在一定程度上优于BBNJ协定的意涵；第三，该款未保留IFBs前“现有”的限定词，表明IFBs包括现有的IFBs和未来可能出现的IFBs。在结构安排方面，协定文本关于不损害原则既作出了一般规定，也在包括海洋保护区在内的划区管理工具部分作出了特殊规定。同时，调整BBNJ协定与IFBs关系的条款也贯穿于协定文本的所有部分中。

　　运用《维也纳条约法公约》的善意解释方法对不损害原则进行解释。条约必须信守原则要求各缔约方善意履行条约，而善意解释条约是善意履行条约的前提。根据《维也纳条约法公约》第31条第1款，善意解释要求对条约约文的不歪曲解释，即结合约文文字的通常含义、条约上下文、目的宗旨等对约文综合定论，这具体包括文义解释、体系解释和目的解释三个方面。

　　第一，文义解释即是明确约文文字的通常含义。国际司法机构通常在解释条约时重点参考约文的起草语言，并习惯采用权威词典解释其通常含义。BBNJ协定的起草语言是英文。“损害”一词在BBNJ协定案文起草时被表述为“undermine”。《简明牛津英语新词典》将其解释为“暗中或潜移默化地削弱、损伤、破坏或毁坏（名誉、权威、信念等）”。但这一定义并未对“削弱”所需达到的具体程度作出界定，仅体现了抽象状态下一方受到另一方行为影响的情形。因此，不损害原则仍具有文义解释上的张力。

　　第二，体系解释要求结合条约上下文对约文进行解释。除一般规定外，BBNJ协定包括海洋保护区在内的划区管理工具部分重申“不损害”要求，并强调缔约方大会应尊重IFBs职权。然而，不损害原则并非仅适用于个别议题，其对于BBNJ协定与IFBs关系的调整以及促进BBNJ协定与IFBs一致性和协调性的要求，反复出现于BBNJ协定的所有部分。这表明该原则具有跨领域的适用性。如何在尊重IFBs职权的基础上保障BBNJ协定治理效能，是解释不损害原则的张力所在。

　　第三，目的解释需要结合条约目的宗旨对约文进行解释。BBNJ协定的一般目标要求通过有效执行《联合国海洋法公约》的相关规定以及加强国际合作和协调，确保ABNJ海洋生物多样性当前及长期的养护和可持续利用。可以看出，国际合作和协调是确保ABNJ海洋生物多样性当前及长期的养护和可持续利用的前提，而国际合作的基础是双方互有的尊重。BBNJ协定不损害IFBs的职权是尊重IFBs的首要体现，也是促成二者合作和协调的重要因素。

　　因此，在不损害原则的解释空间内，应当将其向着善意的方向进行解释。将其解释为“BBNJ协定的解释和适用不应损害IFBs的职权，并应促进与IFBs的一致性和协调性”更符合善意解释的要求。此外，这也更能符合缔约方的共同利益，进而实现BBNJ协定实施效用的最大化。

　　

　　

　　不损害原则的适用依赖于国际合作与协调。以上对不损害原则的解释方向意味着BBNJ协定缔约方大会主要在IFBs职权范围之外采取行动。若BBNJ协定缔约方大会拟议措施在IFBs职权范围之内，则无论IFBs是否实施相应措施，缔约方大会均不得介入其职权，仅可以向IFBs提出非约束性建议。若BBNJ协定缔约方大会拟议措施不属于IFBs职权范围，则缔约方大会可以作出决定并发挥主导作用。这种模式高度依赖外部协调。BBNJ协定治理效能的高低主要取决于其与IFBs的合作与协调情况。

　　包括海洋保护区在内的划区管理工具中的适用。在BBNJ协定通过之前，IFBs已经开始在ABNJ行使设立、管理包括海洋保护区在内的划区管理工具的职权。具体而言，区域渔业管理组织行使识别脆弱海洋生态系统的职权；国际海事组织行使设立特别敏感海域的职权；国际海底管理局行使制定区域环境管理计划的职权。此外，部分IFBs也已经依据其职权，建立了公海海洋保护区。因此，BBNJ协定缔约方大会若设立包括海洋保护区在内的划区管理工具，需要与IFBs进行充分协调。若其采取IFBs职权范围内的措施，必须依赖IFBs的授权方可落实。

　　海洋遗传资源获取及惠益分享中的适用。《生物多样性公约》为国家管辖范围内的遗传资源获取及惠益分享提供了基本法律框架。ABNJ海洋遗传资源获取及惠益分享法律框架则由BBNJ协定创设。BBNJ协定缔约方大会行使相关职权时，一方面需考虑BBNJ协定下海洋遗传资源数字序列信息的获取和利用与既有框架之间的交叉问题；另一方面需注意生态连通性问题，即同一遗传资源同时存在于国家管辖范围内外时，其可能与《生物多样性公约》相关机构职权产生重叠。因此，BBNJ协定缔约方大会作出决定时，需与其他相关获取和惠益分享文书相互适应，同时还需注意与其他IFBs职权行使的相互协同。

　　环境影响评价中的适用。为了确保有关活动不会对ABNJ环境造成显著影响，IFBs在特定区域管辖范围内针对特定事项行使环境影响评价审议和管理的有关职权。国际海底管理局分别在国际海底区域内矿产资源勘探和开发阶段对承包者的环境影响评价进行审查；南极条约体系下环境影响评估主要依据《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件一分为三个阶段，包括初始阶段、初步环境评估和全面环境评估。BBNJ协定制定了“等同于”条款，若已进行的评价在功能层面等同于BBNJ协定要求的评价，则无需再重复评价。因此，在环境影响评价部分推动BBNJ协定与IFBs协作的重点是如何认定“等同于”，并构建协调一致的环境影响评价框架和标准。

　　能力建设和海洋技术转让中的适用。能力建设和技术转让旨在弥补发达国家和发展中国家在技术上的差距，确保公平。IFBs中，国际海底管理局在能力建设和技术转让方面发挥较为突出的作用。国际海底管理局负有促进和鼓励向发展中国家转让国际海底区域内活动相关技术的责任。目前，国际海底管理局已开展承包者培训项目、海洋科学研究培训项目等一系列工作。因此，BBNJ协定下的能力建设和海洋技术转让工作应在现有项目的基础上开展，且尽量不与现有项目重复。这需要BBNJ协定在不损害并尊重IFBs职权的基础上充分合作。

　　

　　

　　中国作为BBNJ协定缔约方以及部分IFBs缔约方/成员，在推动二者合作与协调方面具有广阔空间。中国一直积极投身于BBNJ协定谈判，于BBNJ协定通过后开放签署的首日即完成签署，并于2025年10月28日经第十四届全国人大常委会第十八次会议表决通过全国人大常委会关于批准BBNJ协定的决定，完成国内批准程序。2025年12月15日，中国向联合国秘书长古特雷斯交存BBNJ协定批准书。中国在批准BBNJ协定时同时声明，协定及其实施不损害IFBs的职责和运作。对此，中国可为促进BBNJ协定与IFBs的一致性和协调性、构建BBNJ协定与IFBs的合作与协调框架贡献中国方案和中国力量。

　　参与规则构建。不损害原则现已被明确纳入BBNJ协定文本，但仍需在BBNJ协定实施的各个方面得到落实。在根据联合国大会于2024年4月24日通过的第78/272号决议设立的筹备委员会会议上，各方就一份由共同主席拟定的关于“加强与IFBs合作的安排的决定草案”展开讨论，并于2026年4月2日闭幕的第三届筹备委员会会议上就此初步达成共识。中国可在该决定草案的基础上，在缔约方大会阶段继续提出提案。第一，中国可推动制定识别IFBs职权范围的清单。清单中有关IFBs职权的确认，应由IFBs加以阐明。第二，中国可推动建立预警机制，以确保BBNJ协定实施不会对IFBs职权产生不利影响。第三，中国可推动设立定期评估机制，以定期审查BBNJ协定与IFBs之间的合作情况。

　　扩大合作网络。落实不损害原则的规则框架搭建好之后，中国可在履约的过程中继续发挥合作与协调作用。第一，落实“十五五”规划纲要，加快设立由中国主导的专门海洋国际组织。第二，可从全球层面以及区域层面寻求多方位合作增量，加快建立涉海国际组织中国集聚区，在提升自身经略海洋能力的同时为BBNJ协定与IFBs的合作提供额外支点。第三，可围绕互利共赢的蓝色伙伴关系，继续深化与77国集团的紧密合作关系，寻求与小岛屿发展中国家、欧洲国家等的潜在战略合作关系，并在此基础上稳步推动构建人类命运共同体。

　　加强人才输送。在不损害原则的运行过程中，中国可做好向BBNJ协定各机构派出专业人员的准备，尽快派出具备国际法、海洋科学等知识的专业人才参与BBNJ协定各机构岗位竞聘，在全球海洋治理体系中布局中国人才网络。中国已于2026年1月16日通知联合国秘书长，申请将BBNJ协定秘书处设在中国厦门。中国可优先做好向BBNJ协定秘书处选送人才的准备。对此，一方面，必须坚持统筹实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善人才培养全链条保障机制。另一方面，可通过跨部门联动，提供多元人才输送路径，推动复合型人才进入国际组织及相关机构任职。

　　确保科技支撑。在不损害原则予以适用的过程中，还需要依托于坚实的科学技术保障。打铁还需自身硬。中国需不断提高自身科技实力。首先，中国可加强对海洋科创项目、海洋生态前沿技术的财政支撑，确保海洋科技发展具有充足的资金支持，以加快建设海洋强国。其次，中国可建立辐射面广泛的涉海人才网络，充分发挥中国海洋法学会的涉外海洋法治人才储备作用以及智力支持功能。最后，可推动在BBNJ协定附属机构层面设立联合科学咨询机制，促进BBNJ协定与IFBs之间开展联合科学项目研究，进而提升在科学技术标准和规则形成中的影响力。

　　BBNJ协定是对现有海洋治理机制的补充与完善，既不能取代、也无法凌驾于多中心的海洋治理秩序之上。BBNJ协定的解释和适用不应损害IFBs的职权、并应促进与IFBs的一致性和协调性，是不损害原则的应有之义。该原则的落实与适用建立在BBNJ协定与IFBs充分的国际合作与协调之上。各方需在动态灵活的合作与协调框架中，各司其职、谋求合力，实现协同增效。中国作为BBNJ协定缔约方以及部分IFBs缔约方/成员，一直以开放包容的姿态参与全球事务，强调以人类命运共同体理念凝聚各方共识，倡导建立以相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。对此，中国可积极参与BBNJ协定后续规则的制定，顺应国际海洋法发展趋势，为构建兼具稳定性和灵活性的机制间合作与协调框架发挥重要作用。

　　〔白佳玉系南开大学法学院教授，任泽鑫系南开大学法学院博士研究生。本文系国家社会科学基金重大专项“新时代海洋强国建设”（20VHQ014）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：张怡静