从实践探索上升为制度规范

　　“小快灵”立法，作为新时代立法的一种新探索、新模式，从理论研究到实践创新都取得了积极成果。近年来，甘肃推动“小快灵”立法从早期的实践探索逐步上升为制度规范，不仅丰富了地方立法的形式，更在法治轨道上有效保障了全省经济社会高质量发展，为加快建设幸福美好新甘肃贡献法治力量。

　　

　　

　　甘肃作为典型的干旱半干旱地区，农膜覆盖技术的推广使用，为破解水资源短缺瓶颈，实现粮食增产和农民增收发挥了重要作用。2013年2月，习近平总书记在甘肃考察时指出，“你们探索出的全膜双垄沟播技术，对实现粮食增产发挥了显著作用，要因地制宜扩大推广”。

　　据统计，各类农作物农膜覆盖面积占全省耕地面积的40%以上。但因农膜的使用存在易破碎、难捡拾等问题，致使废旧农膜随意丢弃、焚烧，形成“白色污染”，残留在土壤中，严重影响耕地肥力，威胁农产品质量安全，迫切需要立法予以解决。甘肃深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，省人大常委会于2013年4月启动立法程序，于当年11月审议通过《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。

　　该条例为全国首部规范废旧农膜回收利用的地方性法规，填补了立法空白。一是紧盯问题立法。把解决“白色污染”这个突出问题，作为立法的出发点和落脚点。二是选题切口小。立足废旧农膜回收利用这一“小题目”，开展“小而专”立法。三是体例“小而精”。不设章节，共22条（2021年修改后为24条）。四是核心条款“细而硬”。农膜厚度的最低国标是0.005毫米，为了降低成本，市场上普遍生产、销售和使用最低标准的超薄地膜，这是导致回收难的主因。为此条例作了高于国家标准的规定，明确禁止生产、销售和使用厚度小于0.008毫米的农膜，鼓励推广使用厚度大于0.01毫米的农膜。厚度提高了不易碎片化，回收率就大幅提升了。五是立法过程“快而短”。一次性审议通过，历时仅8个月。

　　随着条例的实施，逐步形成了农膜生产、销售、使用、回收、监管全链条的“甘肃模式”。2023年，废旧农膜回收率达到85.34%，提前两年完成国家确定的回收率目标。农业农村部先后三次在甘肃召开现场推进会，总结推广甘肃经验。2017年省政府授予条例起草和提案单位——甘肃省人大农业与农村委员会“甘肃省科技进步奖二等奖”。2024年被中国法学会立法学研究会与浙江大学立法研究院推选为“首届地方立法十大范例”。专家认为，条例为全球农膜科学使用和回收利用提供了可借鉴的经验。

　　

　　

　　从2021年起，甘肃将“小快灵”立法写入立法工作计划、年度工作要点，并在工作会议上予以部署安排，要求从不设章节、减少条数、细化上位法、增强操作性做起。5年来，省市两级出台“小快灵”地方性法规40多件，使“小快灵”立法从理念转化为实践。

　　反餐饮浪费立法“大而全”与“小切口”的思考。2021年出台的反食品浪费法第31条规定，“省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法”。关于如何落实这一法律规定、采取什么立法形式，有一定的争议。一种意见认为，应制定一个“大而全”的反食品浪费法规；也有意见认为，目前在食品浪费方面最突出的是餐饮浪费，建议立“小切口”法规。经过反复论证，确定采取“小快灵”立法形式。《甘肃省反餐饮浪费条例》从4月立项到9月一次审议通过，历时半年，以34条简明条款规定了政府领导、部门协作、行业自律、舆论监督、公众参与的反餐饮浪费社会共治机制。

　　噪声污染防治立法的“大块头”与“小而精”的选择。2024年初，在研究制定噪声污染防治法配套规定时，有的主张法规名称叫实施办法或条例，采用章节式结构，对应上位法搞一个综合性立法。按此思路起草的草案文本共87条，不仅体例繁琐、结构“臃肿”，而且重复率高、缺乏可操作性，在论证时各方都不满意，要求推翻重来。起草组成员研究后认为，上位法共90条，规定的比较全面细致，留给地方立法的空间有限。在这种情形下，建议采用“若干规定”名称和“小而精”体例。按照这个思路，审议通过的《甘肃省噪声污染防治若干规定》仅24条，在没有重复上位法的情况下，精准规制各类噪声源，得到各方面认可。

　　探索性立法的“小快灵”模式实践。兰州百合、天水花牛苹果等“甘味”农产品，以其独特的品质和风味走出甘肃、走进海外市场，全省已建立了比较完善的培育推广机制，但也存在缺乏专门法律支撑等问题。为把甘味品牌培育管理的有益做法固化下来，需要地方立法予以规范。在立项起草时，对探索性立法是搞“大块头”还是“小快灵”认识也不统一。经过讨论，认为对国家尚未立法的单一、具体事项，更适合采用“小快灵”立法。于2024年初开始调研起草，9月就审议通过《甘肃省甘味农产品品牌培育管理条例》，成为全国首部农产品区域公用品牌建设的创制性立法。条例共15条，简明扼要，对甘味农产品品牌培育、认定、推广、保护等作出规定。

　　“大动手术”打造实施性法规的“小快灵”样本。2025年9月，甘肃省人大常委会在审议省政府提交的实施民营经济促进法办法（草案）时认为，草案体例结构“架子大”、内容空泛、针对性不强，建议按照“小快灵”立法要求“大动手术”。根据审议意见，在修改时坚持问题导向，紧密结合实际，对上位法原则规定、宏观政策，能细化的尽量细化，并删除重复上位法内容，将草案章节式结构修改为条款式结构，条数由48条“瘦身”为24条，条款虽然少了但都是“干货”。

　　5年来，“小快灵”立法的优势和特点逐渐被认识和接受，数量也在不断增加，效果日趋明显。为总结固化“小快灵”立法经验，推动其制度化规范化，2026年1月，省人大常委会出台《甘肃省推进“小快灵”立法工作办法》，全文仅10条，明确了“小快灵”立法适用范围、主要特点、体例要求、程序保障等，许多规定具有创新性。

　　在地方立法过程中形成了以下有益经验和启示。一是坚持科学思想引领。每一项立法都学深悟透习近平总书记关于立法工作的重要论述，并充分体现在法规条文中。比如，习近平总书记提出的“厉行节约、反对浪费”，就写进了反餐饮浪费条例。二是坚持问题导向。甘肃“小快灵”立法始终坚持一个朴素逻辑，不做“花架子”，解决“真问题”。比如，陇剧传承保护条例聚焦“陇剧”这一甘肃特有剧种，篇幅虽然不长，但字字对准陇剧保护传承困境，提出解决办法。三是坚持小题细作。从小处入手，围绕具体、单一事项，采用不设章节的“小而精”简约结构，是“小快灵”立法的成功之举。四是坚持人大主导。发挥人大在立法中的主导作用，是推进“小快灵”立法、破解立法难题的有效做法。五是坚持实践创新。创新是“小快灵”立法的生命力所在。比如废旧农膜回收利用条例，敢于打破常规，勇于机制创新，开拓了农业污染治理的新模式，成为新疆、内蒙古等地考察借鉴的样本。六是坚持质量第一。不盲目跟风、不急于求成，在保证立法质量的前提下，提高立法效率。

　　

　　

　　从具体实践看，推进“小快灵”立法还面临诸多困难，主要有：还没有建立起完善的工作机制，工作合力不足，操作中有困惑。比如，“小快灵”立法的含义是什么？衡量的标准和要求是什么？实践中不好把握。可以说，“小快灵”立法已经发展到需要完善工作机制的时候了，包括国家和地方两个层面都需要完善。建议加强顶层设计，在总结地方“小快灵”立法实践的基础上，研究制定全国性的“小快灵”立法工作指导意见或者规范指引，强化对地方工作的指导和培训，推动“小快灵”立法工作高质量发展。下面结合《甘肃省推进“小快灵”立法工作办法》（以下简称甘肃办法），对完善“小快灵”立法工作机制提几点建议。

　　确立“小快灵”立法基本原则。“小快灵”立法既要遵循立法法确立的一般原则，也要遵循自身的特殊原则。从地方来讲，要遵循“不抵触、有特色、可操作”和“一般不重复”的普遍原则。坚决维护法治统一，上位法规定明确的一般不再重复，坚持因地制宜，力求务实管用。对于特殊原则来讲，甘肃办法表述为“小而有度、快而有质、灵而有效”，是否全面、准确，尚需总结提炼。其目的是，防止“立法冲动”和形式主义，避免调研不深入，问题没吃透，就突击立项起草；避免听取意见不广泛，审议不充分，快速表决通过；更不能为了“快”，违背立法规律，减少法定程序，片面追求最短立法周期。

　　明确“小快灵”立法核心特征。这是衡量“小快灵”立法的黄金指标，甘肃办法归纳为五个方面。一是切口较小。调整事项单一、具体。二是体例简洁。原则上不分章节，短小精干，不搞“大而全”，需要几条制定几条，通常不超过30条。三是流程优化。急用先立，以快应需，审议次数不超过2次，立法周期不超过1年。四是形式灵活。可以采用条例、实施办法，也可以采用若干规定、补充规定或者决议决定等形式。五是内容精准。聚焦需求，科学施策，条文精细，具有可执行性。

　　健全“小快灵”优先适用规则。明确优先适用范围、适用情形、适用条件，是提高“小快灵”立法质效的前提和基础。甘肃办法细化了三方面：一是优先选题范围，即贯彻党中央重大决策和地方要求的紧迫事项，人民群众意见集中、民生急盼的事项，人大代表、政协委员提出的意见建议，发展急需、治理紧缺的事项。二是优先立项条件，即在制定立法规划和计划时，对适宜“小快灵”形式的立法项目，优先评估立项。三是对实施性、补充性立法，一般采用“小快灵”形式；对探索性立法，尽量采取“小快灵”形式。

　　完善“小快灵”开门立法机制。“小快灵”体量虽小，但公众参与不能少。要践行全过程人民民主，通过调研、评估、论证、网络平台等多种形式，广泛听取人大代表、政协委员、立法顾问以及立法联系点、相关部门和单位、社会公众的意见建议。同时，人大、政府及法规起草单位应当在立项、起草、论证、审议等环节，加强联动协作，形成工作合力，共同推进“小快灵”立法工作。

　　统筹好“小快灵”与“大块头”的关系。一切要从实际出发，该大则大、应小则小，不搞“一刀切”。要把握“小”的尺度，避免碎片化，如有的为了体现“小”，认为条数越少越好，搞攀比硬压缩。要处理好“细与粗”的关系，有的一味强调条文越细越好，显得繁琐过细。一般而言，能够确定的事情，应该细一些；不能确定的前瞻性、倡导性问题，应该粗一些，两者要拿捏好分寸。

　　（作者系甘肃省人大常委会委员、省人大常委会法工委主任）

　　● 责任编辑：孙雅南