深刻认识信访工作的根本属性

　　信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。党的十八大以来，党中央对信访工作作出一系列重要决策部署，习近平总书记就加强和改进人民信访工作作出一系列重要论述和重要指示批示，为做好新时代信访工作提供了根本遵循。深刻认识信访工作的根本属性，既是深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想的内在要求，也是回应澄清国内外对我国信访工作的质疑与误识、推动新时代信访工作高质量发展的现实需要。

　　

　　习近平总书记强调：“只有从政治上分析问题才能看清本质，只有从政治上解决问题才能抓住根本。”信访工作的首要根本属性是政治性，脱离政治性谈论信访工作无异于管中窥豹，无法透视信访工作的本质；脱离政治性开展信访工作无异于缘木求鱼，无法切中信访工作的根本。

　　信访工作的本源是党和政府的政治性工作。信访制度缘起于中华人民共和国成立前人民政权处理人民群众来信来访工作。1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，中央政府工农检察部控告局在兴国县高兴区苏维埃政府门前设立了第一个控告箱，专门接收和受理工农群众的检举揭发信件。毛泽东同志等老一辈革命家长期秉持亲自阅批和回复人民来信、接待群众来访的传统。1951年5月，毛泽东同志作出“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”的批示，极大地推动了我国信访工作的建立和发展。此后，无论信访的功能如何发展演变，其始终是党和政府一项重要的政治性工作，是党和政府贯彻群众路线的重要一环。党的性质和宗旨决定了信访工作的政治属性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。《中国共产党章程》旗帜鲜明地指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”人民群众向党和政府来信来访，充分体现了对党和政府的信任，通过信访了解人民需求、回应人民愿景、解决人民困难成为党和政府进一步密切联系群众、赢得群众信赖的重要方式，信访因此成为党和政府践行新时代党的群众路线的重要渠道。习近平总书记将信访形象地称为“送上门来的群众工作”，深刻揭示了信访工作的这一政治性本源。

　　信访工作在发展过程中政治属性不断加强。与废除信访论、弱化信访论等观点形成鲜明对比，党和政府对信访工作的重视程度愈发提高，特别是信访工作的政治属性不断加强。第一，信访部门在国家机构中的地位上升到前所未有的高度。2023年2月，党的二十届二中全会对深化党和国家机构改革作出部署，将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，这一变化深刻体现了国家对信访工作的高度重视。第二，信访部门的政治性进一步强化。与国家信访局行政管理部门调整相伴随的是，党对国家信访局的领导体制，从业务上接受中央办公厅指导，调整为由2023年新组建的中央社会工作部统一领导。中央社会工作部作为党中央职能部门，负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，进一步强调信访部门首先是党领导下的政治机关，有力彰显了信访部门的政治属性。第三，信访工作规范的政治性进一步强化。2022年，中共中央、国务院印发《信访工作条例》，标志着信访工作规范从原来的行政法规单一属性跃迁为党内法规与行政法规的复合属性。信访工作规范政治性的强化不仅体现在其性质上，更体现在其内容上。例如《信访工作条例》第五条通过明确“党政同责、一岗双责”的方式坚持落实党组织的信访工作责任；再如《信访工作条例》第十一条至第十三条将信访工作联席会议常态化、规范化，党总揽全局、协调各方的政治优势进一步彰显。《信访工作条例》的这些新变化，推动信访工作的政治性功能在实践中不断走深走实。

　　信访工作的开展必须坚持和加强党的领导。一方面，党始终代表最广大人民根本利益，要通过信访工作回应人民群众的需求。人民群众来信来访，意味着需要党和政府的帮助。我们党是为人民服务的，只有将党的领导贯彻到信访工作的全过程，才能切实回应人民群众的根本需求，才能不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。另一方面，信访问题具有复杂性等特征，党的领导是化解信访问题的根本保证。2017年7月，第八次全国信访工作会议传达了习近平总书记对信访工作的重要指示，强调各级党委、政府和领导干部要“切实依法及时就地解决群众合理诉求”。合理的诉求既包括有明确法律、政策依据的诉求，亦包括没有法律、政策依据，但符合法理、公平正义原则、情理以及按照社会大众的普遍认知应当予以解决的诉求。信访诉求的复杂性意味着无法依靠单纯的法律手段来解决，必须综合施策。对此，《信访工作条例》第三十七条指出，各级机关、单位应当“综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷”。只有紧紧依靠党的坚强领导和中国特色社会主义制度，通过科学配置资源，才能协同多种解纷手段，形成解决问题、化解矛盾的合力。

　　

　　以信访工作的主体为视角，信访工作具有鲜明的政治性，其回应的是信访工作“举什么旗、走什么路”的问题。以信访工作的目的为视角，信访工作则具有鲜明的人民性，其回应的是信访工作“为了谁、依靠谁”的问题。《信访工作条例》第三条规定，信访工作是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，深刻彰显了信访工作的人民性。

　　信访工作是了解民情的重要途径。充分了解民情是党密切联系群众，充分贯彻群众路线的重要要求。习近平总书记指出，“我们的工作和决策必须识民情、接地气，以人民利益为重、以人民期盼为念”。人民群众通过信访渠道可以将自己的建议、意见和要求直接传递至党和政府，信访成为党和政府听民声、察民情、访民意的重要途径。对党和政府来说，认真对待人民群众的来信、来电、来访，扎实处理好人民群众的信访诉求，既可以了解到更多真实的社情民意，帮助党和政府更好地科学决策，还可以密切党同人民群众的血肉联系。习近平总书记高度重视通过信访工作了解民情，在福建宁德工作时就大力倡导并身体力行“四下基层”制度，即“宣传党的路线、方针、政策下基层，调查研究下基层，信访接待下基层，现场办公下基层”。党的十八大以来，信访工作愈发注重群众上访与领导下访相结合的工作机制，党和政府从被动接收民情到主动探寻民情，将民情更加集中、快速、全面地反映至党和政府，为党和政府更好地开展工作奠定坚实基础。

　　信访工作有集中民智的独特功能。人民是历史的创造者。习近平同志在浙江工作期间就曾指出：“群众的实践是最丰富最生动的实践，群众中蕴藏着巨大的智慧和力量。”人民群众身处实践的最前沿，对于法律法规、政策规章的科学性、合理性以及党和政府工作存在的不足拥有最直观的感知度。信访工作一头连接着人民群众，通过信访工作可以最广泛地收集人民群众对国家制度以及党和政府工作是否存在问题、存在哪些问题以及如何改进的意见，这些意见是最具实效的智慧。信访工作另一头连接着党和政府，通过信访工作可以使党和政府及时发现国家制度的短板与自身工作的不足，并尽快作出调整、优化。对人民群众而言，通过信访渠道将自己的意见汇聚至党和政府，进一步推动其实现实践转化，是人民主体地位、社会主义民主的重要体现。对党和政府而言，通过信访工作“集民智”并“转实绩”，各项工作的开展才能更加富有质效。

　　信访工作以维护民利为价值追求。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”与人民同呼吸、共命运，竭尽所能为人民谋利益，是我们党执政的根本价值取向。《信访工作条例》根据人民群众信访诉求的不同，将信访事项分为建议意见类、检举控告类、申诉求决类三类事项，均以维护人民利益为价值追求。首先，对于建议意见类信访，要坚持国家一切权力属于人民的宪法原则。国家机关和国家工作人员的履职行为直接关系人民群众切身利益，其履职成效关乎人民利益。要认真听取人民群众提出的建议意见，对科学合理、切实可行的予以采纳并及时回复，不断优化改进工作。其次，对于检举控告类信访，检举控告是人民群众针对国家机关和国家工作人员的违法失职行为所提出，相对于建议意见类信访，检举控告针对的行为已经给人民群众“看得见”的利益造成了实际损失。因此，人民群众提出检举控告后，各级党委和政府信访部门应尽快核实，情况属实的，应对相关国家机关、单位和工作人员追责，并及时补偿对人民群众造成的损失。最后，对于申诉求决类信访，《信访工作条例》的一大亮点是通过规定申诉求决类信访事项的办理程序与要求，明确了信访的纠纷解决功能。党和政府严格落实信访工作法治化要求，维护群众合法权益，从源头预防化解矛盾纠纷。办好申诉求决类信访工作，是维护人民利益的直接体现。

　　信访工作以凝聚民心为最终目标。党和政府通过信访工作了解民情、集中民智、维护民利，最终目标都在于凝聚民心。民心是最大的政治。习近平总书记深刻指出，必须“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。对于信访工作的办理之道，习近平同志在浙江工作期间就提出，“来访群众是考官，信访案件是考题，群众满意是答案”。党和政府无论是办理哪一类信访工作，都始终把人民群众满意作为工作标准。开展信访工作不是冷冰冰地执行法律，而是带着温暖和温度倾听群众呼声，关心群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。对于诉求合理的，应解决问题到位。对于诉求合理但缺乏合法依据的情形，应综合采用法律、政策、经济、行政等手段，运用教育、协商、疏导等方式，使信访问题的解决方案得到信访人的充分认可。对于诉求无理的，应思想教育到位。不能对无理诉求予以妥协，但亦不能在拒绝诉求后对信访人置之不理。应告知信访人诉求无理的原因，做好情绪理顺、思想疏导的工作。通过解开群众的思想疙瘩，把信访工作做到群众心坎上，从而使群众实质性认可党和政府的工作。对于生活困难的，应帮扶救助到位。我们党和政府始终践行全心全意为人民服务的宗旨，对生活困难的群众负有兜底保障和帮扶救助责任。通过信访渠道可以获知人民群众是否存在生活困难，在此基础上展开系统救助帮扶。党和政府为困难群众办实事，让困难群众感受到党和政府的关心与关爱，从而不断赢得广大人民群众的支持与拥护。当人民群众对信访工作的满意度不断提升，人民群众的心自然就与党和政府同在，信访工作的最终目标也就得以实现。

　　

　　基于信访工作的政治性与人民性，党和政府将信访视为我国一项具有战略意义的工作。应站在服务党和国家工作大局的角度，深刻认识信访工作的战略性。

　　信访工作具有厚植党的执政根基的战略意义。人民是我们党执政的最大底气。习近平总书记深刻指出，“密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系，始终是我们党立于不败之地的根基”。从党史上看，我们党之所以能够成功，最根本是在党的领导下，始终坚持人民至上，一切工作为了人民、依靠人民、造福人民。作为送上门来的群众工作，信访工作具有联系人民群众的天然优势。通过信访工作倾听群众呼声、关心群众疾苦、为群众排忧解难的同时，还可以宣传党的路线方针政策、获取群众政治认同。因此，信访工作的成效关系党的执政基础、党的群众基础。信访工作应站在厚植党的执政根基这一战略意义上来开展，党和政府应以实际行动办好信访工作，不断积累人民群众对党的信任和信心，从而将党的执政根基培塑得越来越深厚、扎实。

　　信访工作具有巩固党长期执政地位的战略意义。作为长期执政的马克思主义政党，党的执政地位是历史和人民的选择，只有坚持和加强党的领导，国家才能永续发展，人民才能长久幸福。中华人民共和国成立以后，国内外敌对势力对党的执政地位发起多重挑战，但均未能如愿。事实上，如何跳出历史周期率、实现长期执政，确保党和国家长治久安，始终是我们党在执政道路上不断思考的问题。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”如何守住人民的心，关键在于要将心贴近人民，站稳人民立场。信访工作是守住民心的关键一环。信访是人民群众将自己所思所想所忧所盼向党和政府进行的直接表达，代表着人民群众对党和政府的信任。“水能载舟，亦能覆舟”蕴含深刻的民本思想，昭示了必须始终保持党同人民群众的血肉联系，凸显了党和政府做好信访工作的重要性。我们要充分认识做好信访工作的重要意义，坚持将信访工作做到人民群众心坎上，守住人民的心。

　　信访工作具有维护社会和谐稳定的战略意义。改革开放以来，我国创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，信访工作发挥着维护社会长期稳定的重要作用。一方面，通过信访工作可以实现矛盾纠纷的源头预防。信访渠道汇集着人民群众的大量情绪表达、矛盾冲突，包含着丰富鲜活的社会信息。对此，应充分发挥信访工作作为反映社情民意的“晴雨表”、社会矛盾的“预警器”功能，通过信访工作排查可能影响社会和谐稳定的风险隐患，坚持关口前移、源头治理，着力把各类矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，实现发现在早、防范在先、处置在小。另一方面，通过信访工作可以实现矛盾纠纷的实质化解。信访纠纷本质上是人民内部矛盾，因此主要通过民主协商的方式来解决。党和政府通过营造和谐的解纷环境，尽可能降低信访人的负面情绪，获取信访人的信任，有利于更好开展矛盾纠纷化解工作。同时，得益于党对信访工作的领导，信访可以集聚国家与社会的解纷合力，有利于帮助信访人彻底解决问题。各级机关、单位应当坚持社会矛盾纠纷多元预防调处化解，人民调解、行政调解、司法调解联动，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷。基于以上理念，信访调解成为实践中化解信访纠纷的主要渠道。在信访调解中，党和政府可以综合使用法律、政策、经济、行政等各种资源，主动纾信访人之困、解信访人之急，通过民主协商的方式，最大程度上获得信访人对信访纠纷解决结果的满意与认可，从而实现实质性化解矛盾纠纷的效果。

　　政治性、人民性、战略性作为信访工作的三大根本属性，是从不同视角、不同维度展开的，对信访工作的意义与启示亦有差异。政治性决定信访工作的政治方向和工作导向，确保信访工作不偏航。人民性决定信访工作的基本立场和根本宗旨，确保信访工作不错位。战略性决定信访工作的地位和效果，确保信访工作起实效。应深刻认识信访工作的根本属性，推动信访工作不断走深走实，将信访制度优势转化为社会治理效能，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献力量。

　　〔本文系2022年度国家社科基金项目“中国式现代化视域下的矛盾纠纷源头治理体系创新研究”（22VRC029）的阶段性成果〕

　　作者：湘潭大学校长、教授，中国法学会民事诉讼法学研究会副会长

　　

　　责任编辑：曹菲