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本刊简介《检察机关试水公益诉讼》专题报道之一
做公共利益的守夜人
编者按
2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（文中称《方案》）。7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
公共利益受到侵害涉及面广、影响大，社会各界反响强烈，由于自身的专业优势、法律监督职能、调查取证优势等特点，由检察机关来做公益诉讼人最合适不过。
业界人士也对此建言献策，找优势，谈不足，盼完善。
本期聚焦关键词：公益守夜人
为什么是检察机关？
为了保护国有资产不致流失，检察机关提起公诉早有先例。1997年12月，河南省方城县检察院以原告身份，起诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失，是我国改革开放以来检察机关所提起的公益诉讼第一案。
从此，检察机关在实践中就开始采用督促起诉、支持起诉等形式，基于其法律监督职能，为维护国家利益和社会公益作出各种探索和努力，积累了丰富的实践经验，取得了良好的实践效果，为检察机关提起公益诉讼的改革探索奠定了基础。
近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。
在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。
为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，党的十八届四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。
根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措分工方案》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革任务由最高人民检察院与最高人民法院牵头，中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位共同参与。
据最高人民检察院相关负责人介绍，在起草《方案》过程中，最高检坚持问题导向和改革取向，将贯彻落实四中全会精神贯穿始终；认真进行调查研究，对涉及的相关问题认真提出解决方案；强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权；坚持严格审批稳步推进，逐步形成成熟经验，再推动立法完善。在充分调研论证、反复征求意见的基础上，最高检与各单位就推进检察机关提起公益诉讼改革试点达成共识，最后形成了《方案》，经中央政法委全会审议通过后提请中央深改组审议。5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《方案》。7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》，确保试点工作于法有据。
检察机关提起公诉的优势何在？
为什么检察机关最适合提起公益诉讼？
最高检相关负责人认为，公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。与其他诉讼主体相比，检察机关作为国家法律监督机关，不牵涉地方和部门利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；检察机关能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；检察机关具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。据了解，试点阶段，根据民事诉讼法第55条的规定，《方案》将民事公益诉讼的案件范围，确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。
根据十八届四中全会决定，《方案》将行政公益诉讼的试点案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等 领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。
重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。
公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，目的是为了加强对“公益”的保护。这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。
根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定，结合公益诉讼的特点，《方案》规定：民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织；行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。
检察机关提起公诉的具体操作
根据《民事诉讼法》的相关规定和民事公益诉讼的特点，《方案》规定在民事公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求。根据《行政诉讼法》的相关规定和行政公益诉讼的特点，《方案》规定在行政公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，《方案》设置了诉前程序。在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。
法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。
经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。
检察机关提起公益诉讼作为保护公共利益的一种方式，与检察机关其他保护公共利益的职能之间如何协调？
最高检相关负责人认为，检察机关是国家的法律监督机关，在公共利益的维护方面，主要通过行使法律监督权，监督行政机关依法实现、发展和维护公共利益。提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段，检察机关所行使的只是监督权，而不是处置权。
检察机关可以综合运用多种手段保护国家和社会公共利益。对于侵害国家和社会公共利益的公民、法人和其他组织，既要依据刑事法律追究其犯罪行为，又要依据民事法律通过提起民事公益诉讼的方式，达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果；而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员，除了依法追究其刑事责任外，还应当依据法律法规，通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促其依法履行职责。
因此，无论是追诉刑事犯罪，还是提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼，都是检察机关保护国家和社会公共利益的有效手段，这些手段依据不同的法律，发挥不同的功能，相辅相成，不可偏废。
检察机关提起
公益诉讼不是“官告官”
检察机关提起的行政公益诉讼使行政诉讼“民告官”的传统结构出现了“官告官”情形，怎样看待这一变化？最高检相关负责人认为，准确地说，检察机关提起公益诉讼并不是“官告官”，而是检察机关起诉行政机关。
行政机关是国家和社会公共利益的代表者和保护者，依法承担着维护、实现和发展国家和社会公共利益的重任。检察机关作为国家的法律监督机关，对那些违法损害国家和社会公共利益的行为，应当履行法律监督职能。提起公益诉讼，只是检察机关履行法律监督职能的一种方式，其目的是维护公共利益和监督依法行政。
在维护国家和社会公共利益上，行政机关和检察机关行使职权的出发点和侧重点虽有所不同，但目标都是一致的，都是为了将体现人民意志的法律付诸实施，达到保护国家和社会公共利益的目的。
习近平总书记在关于四中全会决定的说明中指出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”
由此可见，由检察机关提起公益诉讼体现了党中央促进依法行政、严格执法，维护国家和社会公共利益的坚强决心。检察机关提起行政公益诉讼，符合四中全会“强化对行政权力的制约和监督”“加强司法监督”“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”的要求。这既体现了中国基本制度的特色，又坚持了正确的政治方向。
公益诉讼案件与民生领域联系紧密、社会关注度高。为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进，检察机关将采取以下措施：加强沟通协调。最高人民检察院将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系，并积极与最高人民法院协商，共同加强对改革试点工作的部署、推进和监督检查，使改革试点的各项工作有序开展；坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权，确保改革试点在法律框架和授权范围内依法推进，又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护，实现检察机关提起公益诉讼案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一；建立审批制度。地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的案件，一律先行层报最高人民检察院审批；加强指导和规范。最高人民检察院将在总结试点经验的基础上，全面评估改革试点的实际效果，积极推动相关法律的修改完善。