积极扩大自主开放是法治建设的系统性升级

　　当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，单边主义、保护主义逆流涌动，全球经济治理体系面临深刻变革和重构，外部环境日趋复杂严峻。“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，在战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期，积极扩大自主开放是开创合作共赢新局面的战略抉择。在更高水平开放中提升自主能力，才能以开放应变局、以创新赢未来。在党的二十大报告提出“推进高水平对外开放”基础上，“十五五”规划纲要将“积极扩大自主开放”放在扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面重大举措首位，作出了清晰而系统的战略部署。

　　

　　

　　自主开放是国家基于自身国情和发展需要，单方面、主动地放宽市场准入、深化规则衔接，标志着中国正从国际规则接受者、适应者转向基于国家利益和发展战略的主导者、引领者，掌握了开放主动权，实现从客场全球化到主场全球化。这一深刻转型决定了开放进程深度、广度和风险复杂度远超以往，对法治保障依赖性、系统性、前瞻性提出了前所未有的要求。

　　习近平总书记指出，“法治同开放相伴而行，对外开放向前推进一步，涉外法治建设就要跟进一步”，精准揭示了法治和开放之间内在、共生逻辑关系。2025年11月，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，“更加注重法治与改革、发展、稳定相协同”。在法治轨道上积极扩大自主对外开放成为时代命题，法治不再是单纯保障工具，而是开放体系主要构成和制度竞争力直接体现。

　　“十五五”时期积极扩大自主开放，要将法治建设贯穿于自主开放全过程。第一，目标设定自主性和法治引领性。自主开放根据国家发展阶段性特征和利益设定开放目标、领域和节奏。意味着法治建设要具有前瞻性和战略性，能够主动塑造规则，将国家战略意志转化为清晰、稳定、可预期法律规则，为各类经营主体提供长期稳定的制度预期。第二，路径选择单边性和法治确定性。“十五五”规划纲要提出“扩大单边开放领域和区域”，这种主动实施开放，表面上是单边让利，实则是对自身制度竞争力和风险防控能力的自信。法治在此过程中进行确权和定责，明确单边开放市场准入条件、外资权益保护标准、监管框架和争端解决机制等。第三，开放内容制度性和法治系统性。“十五五”规划纲要强调“对接国际高标准经贸规则扩大开放”，重点是规则、管理、标准等制度型开放。法治保障从注重关税、配额管理，转向深化国内法律、法规、标准同国际化、市场化要求的系统性调适。法治建设进行系统性升级，覆盖竞争政策、政府采购、环境保护与劳工标准、数据跨境流动、金融监管等复杂领域，构建起与高水平对外开放相匹配的现代法律体系。

　　

　　法治护航扩大自主开放

　　

　　“十五五”规划纲要部署积极扩大自主开放，涉及领域广、标准高、自主性强，对现行法治保障体系适配性、风险防控能力和国际规则博弈水平提出了现实挑战，具体体现在以下三个方面：

　　国内法和国际高标准经贸规则间存在一定差距。我国涉外法律体系日臻完善，但在对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等前沿国际规则时，需要系统性弥合。一方面，国内规则衔接尚存短板。在数据跨境流动、竞争中立、高水平环境保护与劳工标准等方面，国内现行制度和高标准国际规则间尚需精细化法律调适。另一方面，开放平台法治协同不足。目前已建立自由贸易试验区、综合保税区、国家级开发区、跨境电子商务综合试验区等多种开放平台，但不同开放平台之间、开放区域和非开放区域之间法治协同和经验推广机制不通畅，与“优化区域开放布局”“打造形态多样的开放高地”系统性要求仍有差距。

　　逆全球化浪潮下规则需要突围。当今国际竞争已日益演变为规则和制度之争。“十五五”规划纲要提出“推进全球经济金融治理改革，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序”，直指深层次国际制度话语权竞争。当前，一些国家实施单边关税措施，滥用贸易救济措施和出口管制措施，实施歧视性补贴，脱钩断链，滥用国内法域外效力，实施各类经济胁迫和经济制裁，以所谓去风险、降依赖政策将经贸问题政治化、武器化和泛安全化。这种将国内法凌驾于国际法之上的霸权行径，不仅对我国对外开放构成了严峻外部法律风险，还会使国际贸易规则体系面临碎片化风险。

　　积极扩大自主开放的安全守护。扩大自主开放绝非摒弃安全保障，开放程度越高，风险更为多样，例如资本异常流动风险、关键核心技术外流风险、重要数据跨境流动风险等。积极扩大自主开放过程中需要守住安全底线，对外关系法、对外贸易法等法律将维护国家安全作为立法目标之一，但是现行自主开放风险防控体系仍存在短板。一是风险识别和规制工具精准性有待强化。当前国家面临安全风险呈现主体多元、类型复杂、来源广泛特征，现有法律框架识别和管理手段难以匹配风险治理精细化需求。二是关键领域风险管理制度不完善。关键核心技术、重要数据在开放平台跨境流动监管和保护法律体系存在空白，数据分类分级管理和出境安全评估法律依据和操作流程有待进一步细化。

　　

　　

　　更高水平法治是更高水平自主开放得以实现的前提和形态，积极扩大自主开放是法治现代化在对外开放领域最生动实践。面对前述挑战，以系统性思维进行顶层设计，将“十五五”规划纲要各项部署构筑在坚实法治基石之上。

　　以制度对接引领立法升级。习近平总书记强调，“过去我们的开放是‘跟跑’，现在我们的开放是要‘领跑’，这是更高水平的开放”。法治作为这一转型根本保障，通过前瞻性、系统性国内立法升级，实现与国际高标准经贸规则深度制度对接，进而掌握规则制定话语权和主导权。为全面落实“十五五”规划纲要中对接国际高标准经贸规则部署，以对外关系法为统领，启动以主动适应转向主动塑造为特征的涉外经贸法律体系完善工程。具体而言，聚焦以下领域实现突破：第一，深化服务业开放法律保障。围绕“十五五”规划纲要提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，加快制定、修订金融、教育、医疗、文化、人才等领域法律法规，如外国人永久居留管理条例。重点在于细化准入后国民待遇、监管标准和争议解决机制，实现从准入到准营全链条法治化。第二，构建数字贸易和数据跨境流动规则框架。数字领域是国际规则竞争前沿，对外贸易法第60条第2款规定，“国家支持和鼓励发展数字贸易，建立健全数字贸易治理体系，完善数字贸易监管举措，推进数字贸易创新发展”。对接国际数字贸易规则，研究制定跨境数据流动管理条例，保障国家安全和数据主权前提下，探索建立数据分类分级管理制度和“白名单”等出境路径，实现安全和开放需求平衡。第三，健全绿色发展和公平竞争协同推进法律制度。顺应全球绿色低碳发展趋势，加快完善绿色金融标准、环境信息强制披露、全生命周期碳足迹管理等法律制度，构建系统化绿色低碳发展法治保障体系。强化反垄断法域外适用效力，破除要素和人才流动方面制度性障碍，保障各类经营主体在扩大自主开放进程中公平竞争。

　　以制度开放赋能改革深化。“十五五”规划纲要提出，“实施自由贸易试验区提升战略”“高标准建设海南自由贸易港”，其战略本质是将特定区域打造为制度型开放压力测试区、法治试验田。法治保障不仅是为其简单赋权，更要为其构建起一套能确保创新大胆试、大胆闯、自主改，且风险可控、成果可期的法治化内生运行机制。具体而言，构建三个层次法治保障：第一，以分层授权和容错保障夯实法治试验自主性根基。例如海南自由贸易港被赋予在贸易、投资、数据流动、人员出入境等重点领域进行探索的合法权限。同时，建立与之相匹配的容错纠错机制，为旨在对接国际高标准规则善意创新失误，提供必要法律免责空间，解除改革者后顾之忧。第二，构建动态压力测试和效能评估体系。根据开放政策前期基础、潜在影响和改革深度，在试验区内循序渐进地开展压力测试。建立常态化第三方法治评估机制，综合评估政策经济效益、风险可控性、规则国际兼容性。第三，完善“经验提炼-立法转化-全国推广”法治成果固化和辐射。将实践证明成功、可复制的试点经验通过出台法律法规或司法解释等方式予以确认和全国推广，实现完整法治创新闭环。

　　以制度安全筑牢自主开放底线。将统筹发展和安全要求贯穿于积极扩大自主开放全过程，通过法治构建自主可控开放体系，确保“十五五”规划纲要中各项开放举措行稳致远。第一，筑牢预防性防线，健全精准化国家安全审查法律体系。为应对建设重大开放合作平台、提升资本项目开放水平带来的安全风险，健全外商投资安全审查体系，逐步将审查范围科学拓展至影响国家安全的关键技术、关键基础设施、核心数据以及涉及重大公共利益的服务贸易等领域。第二，筑牢过程性防线，构建全链条数据和金融风险防控法治网络。在数据安全领域，完善数据跨境流动规制体系，建立起“数据分类分级+差异化管理”法治框架，对重要数据出境实施严格、规范安全评估。在金融安全领域，为保障推进人民币国际化、自主可控人民币跨境支付体系建设，在金融稳定法框架下研究制定涉外金融风险防控专门章节或配套法规，重点完善跨境资本流动管理法律工具箱。第三，筑牢应对性防线，完善涉外法治反制工具箱。为应对复杂国际环境下单边制裁和“长臂管辖”，强化反外国制裁法、不可靠实体清单规定等法律法规实施机制和程序规则，建立衔接司法救济途径。

　　以制度包容参与全球治理。开放不仅是“引进来”，更是“走出去”。法治建设须具备全球视野和贡献意识，实现从制度对接到制度供给跃升，增强我国在国际规则体系中话语权。第一，推动“一带一路”规则软联通。在基础设施建设、数字经济、绿色发展等领域，总结推广中国标准、合同管理范本、风险防控与争议解决经验，促进规则软联通，为沿线国家提供区别于传统西方模式的合作范本。第二，深度参与并引领国际规则制定。在数字经济、人工智能、绿色金融等新兴重点领域，依托我国在电子商务、移动支付、可再生能源等方面优势，积极在联合国和世界贸易组织等框架内，提交关于数据跨境流动分类监管、数字贸易国内规制、绿色技术发展和转让等方面的“中国提案”。第三，提升涉外司法公信力。完善涉外民商事案件协议管辖和法律适用制度，逐步推进涉外送达、调查取证和域外法查明制度创新，加强诉讼、仲裁、调解和辅助服务衔接，构建公平高效涉外民商事纠纷解决机制。

　　积极扩大自主开放是规则、管理、标准等制度型开放，其根基在于法治。“十五五”时期的壮丽画卷正在我们面前展开，积极扩大自主开放，不仅是经济命题，更是深刻法治命题。我们要运用法治思维和法治方式来谋划、推进和保障对外开放各项工作。唯有坚持在法治轨道上稳步前行，中国自主对外开放方能根基牢固、动力不竭，为构建人类命运共同体贡献更为强大的中国力量。

　　（阙占文系中山大学法学院教授；何俊燊系中山大学法学院博士研究生）

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