我国公共数据治理的分析与前瞻

　　2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。2026年3月，“十五五”规划纲要对“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”作出专门部署，对“深化数据资源开发利用”提出具体要求。以良法善治为牵引，我国公共数据治理亟须充分释放数据要素价值，系统回应治理需求。

　　

　　

　　安全本位治理导向使得公共数据流通受限。科学均衡的治理导向对于提升数据开放透明度、保障申请人的合法权益、增进政府部门与社会公众之间的信任，具有重要的指引作用。政府主管部门深刻认识到数据安全的重要性，在个人隐私保护以及安全风险防范中积累了较多的实践经验，但这也使得公共数据治理安全色彩较浓。然而，过度强调数据风险防范并采取“一刀切”式的数据风控措施，很可能让具有较高经济与社会价值的公共数据成为“沉睡数据”，无法顺利进入数据市场流通环节。更好促进公共数据资源利用与效能提升，关键是要平衡好安全与效率的两者关系，建立统一数据共享机制，促进数据在政府、企业和社会之间有序流动。公共数据治理应将兼顾安全与效率的治理目标落实到数据开放、分类分级体系等具体规则和实践上。通过科学编制禁止开放类、受限开放类与无条件开放类的目录内容，平衡公共数据资源利用的开放性与安全性，促进公共数据安全、有序流动。

　　公共数据治理存在地域差异与协同不足。地方政府在公共数据治理整体架构中扮演着重要的主体角色。2021年，《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》提出建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。江苏、浙江、上海等地区较早发布公共数据开放试行指南，率先制定公共数据治理重点项目清单，探索动态化目录编制方式；对外公示交通类、环保类、教育资源类等公共数据资源目录，有效促进本地区数据资源的合理利用，为中央指导地方政府优化数字服务提供了较好的参考样本。同时也应看到，我国各省市的治理差异性大，不仅涉及公共数据开放领域、开放质量及数据类型，也体现在数据治理政策的落实与运用效率方面。特别应关注的是，各地公共数据信息服务平台需要有效保障受限开放类数据中的数据申请人权益，提升对申请受限开放类数据的程序性保障水平。对于地方政府之间一定程度上存在的数据利益协调问题，亟待通过跨地域的数据共享逐步加以消解，促进全国公共数据治理水平的全面提升。

　　公共数据分类分级标准不统一、场景适配性不足。公共数据分类分级是实现数据安全可控流动和高效利用的重要前提。“十五五”规划纲要明确要求实施数据分类分级管理，提升数据安全保护能力。当前，各地数据管理部门正在逐步推进数据分类分级工作。在“原始数据不出域，数据可用不可见”的数据交易范式下，地方政府已在加速制定推动公共数据流动的制度措施。然而，由于各地区、各职能部门与业务窗口对公共数据分类分级的标准与定义的不同，难免会造成数据互操作性差的问题。较为普遍的是，公共数据产品大多缺乏结构化设计，存在“有数据无场景”的供需错配现象。随着数字经济高质量发展，数据分类分级的标准性、统一性与衔接性的要求也随之提升，愈发需要跨部门、跨地域进行公共数据的共享整合。为此，需要进一步强化全国各地数据管理部门对公共数据场景化的应用评估，努力塑造公共数据开发利用新格局。

　　公共数据授权运营制度机制有待健全。公共数据授权运营是推动数据市场建立的关键举措。2025年1月，国家发展改革委、国家数据局印发的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》明确了授权运营的基本内涵，实质上构建了“两级三层”的授权机制。两级是将公共数据要素市场划分为一级、二级市场，三层是将从数据源到市场终端的过程链条划分为三个层级，即实施机构、运营机构、数商企业。各地在开展授权运营时按需施策、因数施策、依规施策，化解本地公共数据资源供给不足的问题。在授权运营模式上，福建采用“整体授权”统筹开发，北京实施“分领域授权”打造金融专区，浙江以产品应用“场景授权”来推动数据交易。不同形式的运营模式有助于各地根据实际需求灵活开展经营活动，但在法律性质、利益分配机制以及风险承担方面存在较大的地方性差异，数据安全、隐私保护等制度环节也存在亟待完善的共性需求。此外，授权运营主管部门在运营稳定与数据安全的考量下，多倾向于具有国资背景的企业担任数据运营主体，这一定程度上忽视了其他数据企业的市场参与权，较易损害授权运营机制的公平性和透明性。

　　

　　

　　为推动我国公共数据治理水平提升，增强社会公众、企业及其他主体对公共数据治理的信任与支持，公共数据治理应秉持开放化、标准化、有序化、法律化的法治逻辑，推动公共数据治理体系不断健全。

　　公共数据资源的开放化。开放是公共数据资源利用的长远发展要求。公共数据目录体系作为数据要素市场运行的基础性制度，必须以动态化治理来实现数据要素流动，目录内容本身不可封闭设定。数据开放的前提是制定国家层面的目录编制统一通则，具体要求每个数据条目必须明确标注数据更新频率、数据种类、脱敏等级等信息，以确保平台数据呈现与目录要求保持一致性。在促进开放的同时，数据存储阶段要介入安全防范机制，根据数据分类分级结果，对个人隐私、公众隐私等敏感数据采用多重签名技术以防止数据泄露。塑造公共数据资源利用公开、公平、透明化的竞争环境，需要多方利益相关者的共同参与，因而有必要允许上海自贸试验区、天津自贸试验区等特定区域在一定范围内试点差异化的开放规则。只有最大程度全面开放公共数据，有效减少各地政府的数据治理障碍，提升公共数据治理体系的开放效能，方可逐步打破数据孤岛。

　　分类分级管理的标准化。标准是高质量推进公共数据治理的重要路径。各地、各部门数据治理的分类分级标准如果存在遗漏、缺位或错位，将不利于国家进行公共数据要素的市场化配置。数据管理部门对公共数据属性的界定应严格按照清晰的统一的分类分级标准执行，并对禁止开放类、受限开放类数据进行脱敏脱密处理，实现分类分级与数据安全保护闭环治理。在数字化转型加速的社会背景下，对无条件开放类公共数据应及时建立动态调整机制，及时接收社会公众的需求反馈并提升技术支持。某些类型数据随着时间推移其敏感性或会发生变化，因而应定期对公共数据敏感度进行复盘检视。在时机条件成熟时，有必要将若干重要的国家技术标准升级为法律规范性标准，通过确立刚性的数据脱敏要求等规范细则，夯实制度效力基石，加速构建协同化、贯通式、动态性的分类分级标准体系，推动国家公共数据治理体系的规范化建设。

　　公共数据流动的有序化。有序是稳步开展公共数据治理的秩序基础。公共数据治理依托公共数据分类分级的标准管理，需要进一步推动安全有序流动的制度规范建立。对于禁止开放类的公共数据治理，应根据目录内容实行覆盖数据治理全过程的监管，保证敏感数据不外流。对于无条件开放类的公共数据治理，应确保数据流通“看得见”，要对包含使用者身份信息、使用目的、使用场景在内的数据流通进行全过程记录。对于受限开放类的公共数据治理，应增强公共数据治理的“可接触性”，限定申请人对脱敏数据合理使用范围以防范数据滥用风险。在受限开放类数据的申请流程上，应对涉及复杂技术或敏感领域的数据请求进行专项审议，以确保审核行为的专业性与时效性；建立覆盖申请全流程的闭环管理体系，对受限开放类数据申请行为的驳回应明确理由及法律依据，允许申请人提出异议并启动复核程序，以及设立申诉救济渠道来保障治理透明度。

　　授权运营治理的法律化。制度是公共数据授权运营的重要保障。在推进公共数据资源授权运营改革的深化过程中，必须着力构建与数据要素市场发展相适应的法律治理体系。在《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的现有基础上，立足目前公共数据资产权属的治理要求，积极完善试行规范的条款设置，将授权运营的方案制定、协议签署、运营实施等环节流程的条款具体化，增强操作性。更为重要的是，根据各地授权运营的实践经验，关于如何在政府、运营机构、数据原始产生者等之间合理分配公共数据的开发收益问题，需要法律层面进一步合理限定。有必要将授权运营公平竞争的格局塑造、社会资本参与公共数据资源的权利保障等现实需求纳入法治监管范围。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》在规范类别、部门效力与法治效能上尚有诸多制约之处，需要加快出台更高层级的法律，推进形成更加透明与高效的公共数据授权运营。

　　

　　

　　为进一步提升公共数据治理效能，需从人才、结构、场景、方式、机制五个层面充分激发“数据飞轮”效应，建立多维治理格局。

　　人才培养层面加强多方联动。2025年11月，国家发展改革委等五部门联合发布《关于加强数据要素学科专业建设和数字人才队伍建设的意见》，明确数字人才队伍建设对统筹推进数字中国的基础作用。加强数字人才队伍培养，应以数字中国战略需求为牵引，充分发挥数据要素驱动新质生产力发展的引擎效能，推动教育、人才、产业、创新等数据领域关键要素的互动融合。对此，政府部门应加强工作人员的知识更新与能力提升，以产业发展为导向推进数据行业职业教育建设，研究制定数据要素从业人员能力规范，支持数商企业对于海外顶尖人才的规范引进，以良好的职业通路与创新的工作生态加速数据市场人才要素导入。此外，高校的数字人才培养有必要进一步细分与专业化，师资培养与专业课程设计需要前瞻布局，学科划分及配套制度也应不断健全。国家智库可通过开展多类别、跨专业的国际交流合作，促进公共数据治理的理论研究、决策咨询与法治实践的循环互动，加强各方交流和联动。

　　治理结构层面促进区域协同。当前，公共数据治理要求不断提升，我国公共数据治理的法律框架基本形成。构建多元主体深度协同、有机联动的公共数据治理体系是未来重要趋向。各地政府部门应不断丰富完善数字治理工具箱，逐步形成区域联动的公共数据响应机制。由政府数据管理部门承担牵头与监管职能，建立多部门、多地区的数据协同治理机制，搭建跨地区、跨部门数据互联网络；强化数据平台的互联互通，试点推动数据开放一体化，通过标准化接口实现数据安全共享。未来可复制推广数据开放一体化经验，鼓励社会资本参与公共数据运营，以多元化协同驱动治理效能跃升。截至2024年底，长三角170余项高频政务服务和应用实现跨省“一网通办”，40类高频电子证照实现共享互认。基于长三角区域协同一体化的创新深化，各地制度差异所形成的治理障碍在逐步消解，公共数据治理成效惠及两亿多“长三角人”，为区域数字经济高质量发展提供了有力支撑。

　　治理场景层面加大培育开放。数据治理要以场景建设为抓手，推动各地区各部门在政务服务、产业发展与公共民生等关键治理领域的开放创新。尤其要在数据资源多、市场需求大的行业领域加快拓展不同的场景类型，打造可复制、可推广的具有经济效应与社会效用的场景模式。国家数据局于2025年2月至4月发布第二批、第三批“重点联系示范场景清单”，50余个场景覆盖了智能网联汽车、低空经济、智慧农田等诸多领域，产生显著的规模示范效应。在场景化实践基础上，国务院办公厅于2025年11月印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，强调提升应用场景保障能力。为此，需从数字法治创新的高度出发，探索建立数字治理尽职免责模式；完善数据场景安全风控措施，防范法治监管盲区与场景安全的有序保障；强化场景建设顶层规划，避免重复建设减损数据要素市场潜能；推动数字技术场景支撑下的高质量就业，以法律政策塑造新型职业岗位。

　　治理方式层面强化数字技术。在架构区块链的过程中，需要将数据平台、数据供给者及数据使用方等作为重要的区块链节点，实现公共数据开放情况的全过程监管与动态维护，推动建立支持机器学习与深度学习的数字基础设施。近年来，广州在既有数字治理基础之上加强城市可信数据空间的建设，探索推动公共数据与数字技术相融合的制度保障。《数字广州建设总体规划》《广州市数据条例》等立法和政策文件为数据合规治理提供基本框架，广州互联网法院从制度执行层面为数据空间安全、有序运行提供司法支撑。在数字赋能进展方面，广州打造的粤港澳大湾区数据流通枢纽成效显著，为数据要素市场化配置提供可复制、可推广的“广州方案”。为加快推动各地数据治理的科技创新步伐，2025年12月，国家数据局发布《关于加强数据科技创新的实施意见》，旨在积极有序夯实数据资源体系，进一步激活数据要素乘数效应，更好赋能数字中国建设。需全面提升数据标准化水平，完善数据标准体系架构；加速数据创新成果转化与产业化应用，支撑数字赋能的法治生态体系建设。

　　治理规则层面注重适配衔接。在国内的制度设计方面，对各类公共数据权利予以确认，明确利益相关者访问使用公共数据的范围与方式。法治保障应聚焦数据分级与数据信息分类标注的程序化管理，建立公共数据资源登记开放制度，以实现数据资产的市场化流通。在国际区域协作方面，支持开展公共数据跨境流动的权利创新，继续深化《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的对接适配工作；持续推进与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等数字贸易规则体系的加入步伐，推动国内公共数据治理的国际接轨，利用外部高标准规则的压力传导来驱动国内治理环境的重塑。2023年11月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，支持上海打造国家制度型开放示范区。上海自贸试验区80条试点措施已基本落地，为全国稳步扩大数据流动对外开放提供了“上海经验”，大幅加快了我国制度型数据流动开放的步伐。2025年9月29日，《中国（上海）自由贸易试验区条例》正式施行，为深入实施自由贸易试验区提升战略，全面对接国际高标准经贸规则确立了重要的法律基石。

　　公共数据良法善治是一项高度复杂的法治工程，应坚持需求导向，深刻把握数据要素特性，科学合理地设定公共数据治理的法治边界。公共数据的治理通过人才培养、结构优化、技术赋能、场景培育及规则衔接等多层次的治理要素协同联动，将不断助力数字中国建设取得更大突破。

　　〔贾少学系上海政法学院中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地副教授，王丽华系上海政法学院国际法学院教授。本文系国家社科基金一般项目“上合组织数据安全法律治理机制研究”（22BFX160）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：张怡静