完善企业破产保护法治体系助力高水平社会主义市场经济体制构建

　　党的二十届三中全会将破产法律定位为市场经济基础制度，明确提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议对企业破产法修订草案进行了初次审议。这是该法自2006年颁布以来近20年的首次全面修订，条文从136条大幅扩充至216条，新增和修改超过160条，被视为我国破产法律制度建设的里程碑事件。此次修订旨在优化营商环境、防范化解系统性金融风险，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实的法治保障。

　　杜万华作为我国司法界资深专家，长期致力于推动破产法律制度的改革与完善，提出破产制度的核心在于“保护”，是实现“资源要素自由流动和高效配置”的关键一环。“十五五”规划将“健全企业破产制度，探索建立覆盖所有经营主体的简易退出机制”作为纵深推进全国统一大市场建设的重要内容,我们特邀杜万华，结合企业破产法的修改，深入探讨中国特色破产保护制度的未来图景，及其在国家经济治理体系中的战略地位。

　　

　　《民主与法制》：作为该领域长期以来的重要推动者和实践见证者，您曾多次呼吁将企业破产法更名为破产保护法，强调其“保护”功能。从去年提交审议的修订草案来看，它在多大程度上回应了您的这一核心理念？您如何评价这次修订的总体方向和历史性意义？它所承载的“出清”与“重整”并重的立法理念，将如何重塑我国经营主体的生存法则？

　　杜万华：的确，多年来我一直认为，我国的破产法应当是“破产保护法”。我提出这一观点，首先是因为我国的法律制度，当然也包括破产法律制度，应当始终坚持以人民为中心。我国的破产法律制度不仅要保护债权人的合法权益，尽可能让其债权利益实现最大化，同时也要依法保护债务人的权利和利益，保护破产法律关系中相关利害关系人的合法权利。我国的破产法律制度当然要处理相关破产事务，但对相关破产事务的处理应当落脚到对“人的权利”的保护上，不能为处理“事”而忘记了“人”。这一点，是我国社会主义破产法区别于资本主义法律对破产现象处理的本质区别。

　　其次，在商品经济或者市场经济条件下，破产是一种常态化的经济现象。在这种以交易为目的进行的生产和经营活动中，债权人和债务人都在为商品经济或者市场经济的运行和发展作出自己努力。在经济运行中，有些债务人无法按照交易规则履行自己的义务，陷入破产困境。究其原因，虽有一些是因好吃懒做等在道德上应当受到指责的行为所致，还有相当多的债务人是因为天灾人祸出现、经济规律运行、法律政策调整、国家地区间经济纠纷出现、战争降临等原因造成的。对于上述情况，在人类历史上，许多国家法律采取的是一味维护债权人利益，对债务人出现的破产困境则不闻不问，放任自流，最终成为社会的不稳定因素。应当看到，我国已经进入构建高水平社会主义市场经济阶段，债权人是我国社会主义现代化的建设者，债务人和相关利害关系人同样也是国家的建设者。依法对债权人的合法利益进行保护的同时，对债务人和相关利害关系人的合法权益进行保护，是我国社会主义破产法律制度的职责。

　　这次企业破产法修改，修订草案在原来2006年修改的基础上，又根据我国社会主义市场经济发展的实际状况，进行了许多很有价值的修改。在保护的面上强调了对破产法律关系中各方当事人和利害关系人合法权益的保护，强调了政府部门和法院的协调机制，完善了管理人制度，细化重整制度和破产清算制度，设计了庭外重组制度、小型微型企业特别程序等。特别值得一提的是，第一次大胆涉及了个人破产制度。这一系列成绩来之不易，相信在党中央的领导下，这次破产法的修改一定能够取得重大成果。

　　《民主与法制》：修订草案引入了多项创新制度。比如庭外重组制度，旨在将拯救企业的关口前移。这被视为提高重整效率、降低制度成本的重要举措。但在实践中，如何平衡庭外重组的灵活性和效率，与保护中小债权人知情权、公平受偿权之间的关系？如何设计有效的司法审查机制，防止该制度被大股东或主要债权人滥用，确保程序的公正性？

　　杜万华：庭外重组是当前比较热门的话题。许多破产法学理论研究者、破产法律实务工作者都十分关注这一问题。因为破产法律文化的影响，不少企业家对进入破产程序抱有强烈的抵触情绪，影响企业的及时救治。同时，由于我国的破产审判机构和破产法官资源的有限性，不少本可以救活的企业无法进入司法程序，有些即使进入了审判程序，也在过长审判周期中丧失了最佳救治时机。正是在这一背景下，庭外重组呼声越来越高。这次破产法修改，及时呼应陷入破产困境经营主体救治的社会需求，建立庭外重组制度，正当其时。

　　所谓庭外重组，就是在经营主体已经陷入破产困境或者陷入破产困境趋势正在不断加大的情况下，债权人与债务人在专业机构和专业人士的指导下，以市场化为导向，为谋求双方利益的最大公约数，在不损害国家、社会和他人合法权益的条件下，对企业生存和发展的资源重新进行配置，对双方的权利和义务重新进行整合。通过平等自愿达成的重组协议形成新的合同，具有法律效力，双方都应当一体遵行。在庭外重组过程中，应当尊重债权人，当然也包括中小债权人的意见，维护他们的合法权益。但是应当看到，庭外重组是在债务人已经陷入破产困境或者加速陷入破产困境的情形下，我们的专业机构和专业人员利用自己的专业知识，指导债权人和债务人既立足眼下也放眼长远，帮助他们及时准确地作出判断，了结过去的债权债务协议，达成新的重组协议。

　　国家司法机关对于依法达成的庭外重组协议，应当尊重债权人和债务人新的判断和选择。只要是平等自愿达成的不损害国家、社会和他人合法权益的庭外重组协议，国家不应当干预，应当依法支持和保证协议的履行和执行。

　　《民主与法制》：修订草案专章规定了小型微型企业破产程序，这对于占据我国经营主体绝大多数的小微企业而言无疑是重大利好。您认为这一特别程序的设计，在简化流程、降低成本、提高拯救成功率方面，核心机制是什么？在司法实践中，如何界定小型微型企业的适用标准，以防止制度套利，确保司法资源能够精准投向最需要的群体？

　　杜万华：小型微型企业破产程序在修订草案中是作为特别程序进行规定的。这一特别程序的规定共有6条，主要内容包括：独任审理、不设立债权人委员会、不参加债权人会议等行为的后果、债权申报和期限和审理期限、小型微型企业的重整等内容。这些制度的构建，最重要的是要建立提高小型微型企业审理效率、降低审理成本，提高小型微型企业的救治成功率的工作机制。这对于今后我国及时处理小型微型企业的案件、快速救治小型微型企业，将发挥重要作用，是不容置疑的。

　　不过，要让这一程序在实践中发挥良好法律效果和社会效果，如何界定“小型微型企业”是最重要的。按照我国现行相关法律法规规定，我国的小型微型企业，应当符合一定从业人员或者营销收入的数量。例如，从事制造业的小型企业从业人员应当在20人以上，或者营销收入在300万元以上；微型企业从业人员在20人以内，或者营销收入在300万元以内。除企业的规模外，小型微型企业不仅可以是法人组织，还可以是不具备法人资格的个人独资企业、合伙企业。至于个体工商户，除国家统计局从统计的角度按照“参照执行”的要求将其纳入到小微企业的范围外，还没有更高层面的法律将其纳入小微企业的范围。如果这次破产法的修改能够将1.3亿多个体工商户纳入破产保护的范围，那将对我国构建高水平社会主义市场经济发挥更为重要的作用。

　　

　　

　　《民主与法制》：修订草案的一大亮点是设立了连带个人债务人制度，允许在企业破产时，符合条件的个人股东或实际控制人可以通过该程序一并清理个人因企业经营产生的连带担保债务。这被市场解读为“准个人破产制度”的一次重大探索。您认为这一制度设计的初衷是什么？它是否可以有效解决当前困扰民营企业家的“无限连带责任”枷锁，从而“解绑”企业家，激发他们的创新创业活力？相较于深圳等地已试点的完整个人破产条例，这种附属于企业破产的个人债务清理模式，其局限性在哪里？它是通向全国性个人破产制度的一条必由之路，还是一种阶段性的妥协方案？

　　杜万华：这次修订草案在修改第二条时增加了第三款：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因企业债务承担连带责任而出现前两款情形（指破产情形——作者注）可以依照本法规定清理债务。”我认为这一制度设计的目的，应当是为了有效解决困扰民营企业家的“无限连带责任”枷锁，从而“解绑”企业家，激发他们的创新创业活力。同时也是为落实党的二十届三中全会关于探索建立个人破产制度的要求而作出的重要制度构建。

　　但是应当看到，这一规定只适用自然人股东，其他自然人未纳入进来。长期以来，企业在经营过程中，其相对人在贷款、民间借贷和其他民事活动中，一般不仅要求企业自己提供担保，也要求股东和股东亲属、企业高管和高管亲属提供担保。当企业陷入破产困境，不能偿还债务时，对企业的债务承担连带责任的，不仅有企业的自然人股东，还有股东亲属、企业高管和高管亲属。由于规定只有自然人股东可以清理债务，即到最后可以享有剩余债务豁免权，而他们的妻子或者丈夫以及他们的父母、子女则仍然要承担连带责任，那本条规定的个人破产保护的目的就会落空，套在股东、高管身上的枷锁仍然没有解脱。破产法是一个完整的体系，它是以个人破产保护制度为基础的。不建立个人破产保护制度，没有体系化的思维，无论怎么设计企业破产法的大厦，良好的法律效果和社会效果都难以达到。

　　《民主与法制》：展望未来，您认为我国目前是否需要一部符合中国国情的个人破产法？如果需要，您认为应当具备哪些特征？如何在给予“诚实而不幸”的债务人重生机会的同时，有效遏制恶意逃废债行为，并与我国的社会保障体系、征信体系实现无缝对接？

　　杜万华：我认为，不是未来，而是现在，中国需要一部符合中国国情的个人破产保护法。主要有以下几点理由：

　　一是我国社会主义市场经济发展的需要。目前，我国经营主体达到1.9亿个，其中国有企业58万多家，外资企业57万多家，民营企业5800万家(其中法人组织3300多万家，非法人组织2500万家)。这些企业可以依照或者参照企业破产法，受到破产法律的保护，其余1.3亿家个体工商户则不受我国破产法律保护。这种情形在当代市场经济国家是不多见的。应当看到，我国经济中能够解决广泛就业的经营主体中，个体工商户占据了相当大的比例。这些个体工商户所解决的就业问题，关系到我国经济发展中的基本民生，不仅解决大量的就业问题，而且还能拉动上游产业和下游产业的发展，推动中国大量社会需求的产生，为我国供给侧改革提供大量发展空间。可以这么说，没有中国经济的小流小溪，就不可能托起中国经济的大江大河。因此，建立我国社会主义个人破产保护制度，是当前推动我国经济发展，解决现实困难的重要制度保证。

　　二是由于没有个人破产保护制度，我国公司有限责任制度正在悄悄地被异化。正如前面所说，我国公司制度在运行过程中，公司相对人几乎都要求股东和股东亲属、公司高管和高管亲属担保，当公司不能偿还债务时，公司债务就变成公司股东和亲属、高管和高管亲属的无限连带责任，公司股东以自己承诺的出资为限对公司承担有限责任，公司以自己独立的法人财产为限对债权人承担有限责任的制度被异化了。在市场经济条件下出现的公司有限责任，本来是为经营主体对市场风险可预测、可防范的制度设计，因没有个人破产保护制度垫底，慢慢变成一种摆设。这样，股东投资的积极性、作为职业经理人的企业家经营的积极性会因此而受到打击，社会主义市场经济发展的可持续性，不可避免地会因个人破产保护制度的缺失而遇到挑战。

　　三是个人破产保护制度影响我国人口高质量发展战略的落实。目前，个人陷入破产困境后，如何保护债务人的婚姻家庭财产，法律没有明确规定。婚姻家庭没有财产保障，债务人自身的生存维持，老人赡养、子女抚养、配偶扶养等都没有保障，婚姻家庭就有瓦解的可能。婚姻家庭制度维系的基础就是夫妻财产制度。如果没有相应财产支撑，婚姻家庭关系的维系是困难的。马克思曾经指出，人类的生产分为两大部类，一是物质资料的生产，一是人口的生产。没有这两大部类的生产，就没有人类社会本身。进一步讲，没有高质量的人口，也就没有物质资料生产的发展。我国经济现代化建设，高质量人口是重要前提。要抓高质量人口生产，必须稳定婚姻家庭关系，维护婚姻家庭财产的稳定性。要维护婚姻家庭财产的稳定，建立个人破产保护制度是必然选项。事实上，目前我国婚姻家庭关系中离婚率高企不下，特别是假离婚现象频出，与我们没有个人破产保护制度具有相当的关联性。

　　四是党的二十届三中全会将探索建立个人破产制度列为改革任务，并明文规定改革任务应当在2029年完成。目前，距离2029年只有3年时间。当然，我们说当前需要建立我国个人破产保护制度，并不是立即在全社会推广实施这一制度，而是应当在立法上先将这一制度建立起来。个人破产保护制度的建立，可以先粗一点，按照稳中求进的原则，逐步推进。经过若干年的实践，在总结经验的基础上，再建立完整的个人破产保护制度。目前深圳、厦门两个经济特区虽正在实施个人破产制度，但毕竟涉及面太小，难以适应形势发展的需要。这次利用企业破产法修改，一并建立个人破产保护制度是一次极好的机会。因为企业破产法中的许多规定可以与个人破产保护制度共用，避免以后单独立法在体例上的重复。这次建立个人破产保护制度只需要规定基本原则、基本程序、基本框架性结构，许多具体内容可以在实践中逐渐探索，逐步完善。

　　至于个人破产法的核心特征是什么，我前面已经说过，它就是“人民性”。围绕这一本质属性，我国破产法的基本特征应当是对人民的保护性特征、救济性特征、治理性特征。在此基础上，我国破产保护法应当坚持以市场化和国际化为导向等原则。

　　关于逃废债务问题，是当前谈论个人破产保护法律制度，不少人所关心的问题。大家担心，如果建立个人破产保护制度，会不会导致“逃废债务合法化”。严格讲，逃废债务问题，是一个古老的历史话题。几千年来，在没有出现近代意义的破产法之前，逃废债务从来没有断过。无论在中国还是西方国家都是如此。由此可见，逃废债务不是由近代意义的破产法造成的，而主要是由商品经济或者市场经济的运行规律、天灾人祸、战争等因素导致债务人陷入债务牢笼不能自拔造成的。债务无非两种，一是可以履行的债务，一是无法履行的债务。对于可以履行的债务，债务人不愿意履行，可以通过国家法律强制执行。但对于无法履行的债务，在没有债务豁免法律之前的几千年历史中，其后果就是卖儿卖女卖老婆卖自己，或者是判刑坐牢。面对无法摆脱的债务牢笼，如果没有能够豁免债务的破产保护法，债务人要想摆脱无法履行的债务困境，唯一的办法就是逃废债务。这是历史上逃废债务从未中断的原因。

　　在市场经济条件下，经营主体陷入破产困境的机率，比起自然经济时期的农业社会大大提高，陷入破产困境的人员会越来越多。在此情形下，如果没有完整的破产保护制度，特别是个人破产保护制度，逃废债务的现象会越来越多。从社会治理的角度考虑问题，是采用法律手段为陷入无法履行债务牢笼的人开一道门，让他们堂堂正正从这道门重新走向社会，还是永远关闭这道大门，反而加大打击翻墙逃生的人呢？几千年的历史教训已经提供过太多的案例，这里就不再细说。我是坚决反对违法逃废债务行为的，认为打击违法逃废债务是非常必要的，但一定要采用法律的手段，为陷入无法履行债务牢笼的人打开豁免债务的门。正是从这一点上看，建立个人破产保护制度，是治疗逃废债务的良药。只有在开门的同时坚持打击，逃废债务的治理才会有效果。基于上述考虑，我主张应当利用现在修改破产法的有利机会，建立个人破产保护制度，完善我国的破产保护法体系。这是完善我国社会主义市场经济体制的需要，也是治理逃废债务这一社会乱象的需要。当然，在加强破产保护法治建设的同时，加强全社会征信制度建设，加强社会保障体系建设也是十分必要的。

　　

　　完善破产保护法治体系

　　

　　《民主与法制》：您一直主张，完善的破产保护法律制度是社会主义市场经济制度的重要组成部分。请您系统阐述，一部现代化的破产法，是如何成为高水平市场经济体制的基础制度的？它在促进生产要素（资本、技术、劳动力等）的自由流动和高效配置方面，扮演了怎样的角色？一个不能顺畅“死亡”或“重生”的市场，其“高水平”将从何谈起？

　　杜万华：关于我国的破产保护法在市场经济的资源配置中到底应当发挥什么样的作用，是我们在修改破产法中应当密切关注的问题。市场经济，包括社会主义市场经济，说到底是经营主体在市场中围绕交易开展的一系列活动。目前我们更多是针对经营主体市场活动的关注，如交易行为、生产经营行为，以及所占有的生产要素合法性的关注。但对于经营主体本身在市场中所处的状况关注不多。

　　经营主体在市场中所处的状况，与经济发展是密切联系的。如果大多数经营主体所处的状况好，说明经济发展好；如果大多数经营主体所处状况不好，说明经济发展遇到了困难。对于大多数经营主体遇到的困难，国家应当通过经济、政治以及法律手段帮助排忧解难。其中，破产保护制度就是这种排忧解难的法律。

　　严格讲，当经营主体陷入破产困境，表面上是法律上债权债务关系不能履行。但实质上则是经营主体对其所占有使用的生产要素出现了错误配置，导致其在物化于产品时出现了不能被市场接受、不能实现市场交易的状况。在此情况下，就应当利用破产保护法律制度，根据经营主体生产的产品能否被市场接受的原因分析，拿出具体的解决方案。如果该产品完全不能被接受，且没有改善的可能，那就应当通过破产清算，将原来的经营主体控制的生产要素放在市场的平台上，重新进行组合配置，让其他经营主体占有这些生产要素，保证这些生产要素能发挥出更好经济效益。如果经营主体对生产要素的错误配置，能够通过吸收新的生产要素，改变配置方式，重新整合，让其生产的产品被市场接受，就应当通过重整与和解方式，挽救危困经营主体。

　　可见，无论是重整、和解，还是破产清算，其职能都是按照市场化的要求，实现生产要素的重新整合。如果我国不建立这一市场经济的基础制度，陷入破产困境的经营主体就不能得到救治，其掌握的生产要素就不能按照市场化的要求重新整合，这对国家经济健康发展是不利的。

　　《民主与法制》：当前国家出台《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，大力推进一系列改革。破产制度如何与这些宏观经济政策形成合力？例如，在处置“僵尸企业”、化解过剩产能、推动产业结构转型升级等具体任务中，企业破产法修订草案提供了哪些更有效的法律工具？再比如，一个可预期的法治环境是稳定企业信心的关键。企业破产法修订草案提供了多元化的退出和重整路径，将如何影响投资者的风险评估和企业家的决策行为？它在多大程度上能够真正实现“稳定企业预期，激发投资与创业活力”的立法目标？

　　杜万华：刚才，我们已经谈到了破产保护制度，在社会主义市场经济中按照市场化的要求如何重新配置生产要素，让市场在资源配置中发挥决定性作用。目前世界正处于第四次科技革命和工业革命的前夜，第三次工业革命带来的红利正在减弱，由这次工业革命催生的企业已经出现疲态。在此情况下，包括中国在内的世界各国，都处在新旧动能转换和产业结构调整的时期。在此背景下，如何处置“僵尸企业”、化解过剩产能、推动产业结构转型升级，纵深推进全国统一大市场建设，是中国式现代化建设的重要任务。

　　为适应这一需要，建立完善的破产保护法律制度体系，利用重整、和解、破产清算制度，庭外重组制度等及时救治经营主体，盘活经营主体控制的生产要素，形成良好营商环境，调动各类经营主体投资经营的积极性，推动科技、管理创新，建立起我国的现代产业体系，是我国破产保护法治建设职责和使命。就目前而言，破产保护法治建设还是一块短板。要适应新形势发展的需要，凝聚破产保护法治建设的共识，加强破产保护文化建设也同样重要。我们相信，在党中央的坚强领导下，在习近平法治思想的指导下，这一历史任务是一定能够完成的。

　　● 责任编辑：高波