推进跨区域公益诉讼检察的探索与思考

　　塔城地区位于新疆维吾尔自治区西北部，总面积10.54万平方公里、边境线长540.6公里，与四州一地两市相邻，下辖多个自治县，辖区内还有新疆生产建设兵团部分团场，人口结构多元，农牧业比重较大、生态资源丰富多样，拥有广袤的草原、森林、湿地、河流和矿产资源，是新疆重要的生态安全屏障和畜牧业基地。

　　近年来，新疆维吾尔自治区塔城地区检察机关深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记视察新疆系列重要讲话重要指示精神，牢固树立并践行“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的发展理念，立足西北边疆地域辽阔、生态脆弱、多民族聚居、兵地交融的区域实际，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，深入推进公益诉讼检察工作。

　　

　　

　　受经济发展、资源开发、旅游活动等因素影响，生态环境保护、自然资源可持续利用、环境污染防治等领域，面临跨区域、跨系统治理挑战。塔城地区检察机关把握区域发展需求与公益诉讼职能的结合点，主动担当，积极作为，牵头构建起一系列多层次、宽领域的跨区域协作机制，推动形成“区域联动、高效协同、共建共治”的公益诉讼新格局。近年来，塔城地区检察机关累计立案办理行政公益诉讼案件1420件，其中，生态环境和资源保护领域案件473件，占办案总数的33.31%。

　　机制构建与协作网络拓展。一是助力奎-独-乌区域生态环境保护。塔城地区检察分院积极推动乌苏市与克拉玛依市独山子区、奎屯市三地检察机关签订《奎-独-乌区域生态环境保护公益诉讼协作配合机制的意见》，重点围绕区域内大气污染防治（特别是PM2.5、臭氧协同控制）、水资源保护与利用、工业固体废物及废水污染治理等突出环境问题，开展常态化联合监督行动。机制运行以来，共同推动区域清洁能源替代工程深入实施，已完成区域农村地区3900余户居民的“煤改电”采暖改造、104家棉花加工企业完成环保设施升级换代、建成首座服务于区域物流运输的电动重卡集中充电站，区域空气质量得到系统性改善。监测数据显示，2024年以来，乌苏市空气质量优良天数比率达90.1%，创历史新高。公益诉讼检察工作在绿色低碳发展方面的积极作用日益凸显。

　　二是助力独库公路跨区域保护。独库公路全长561公里，是一条纵贯天山南北的战略通道和旅游动脉，串联起冰川、湖泊、森林、草原、峡谷、雅丹等多种世界级景观形态，成为带动新疆旅游业的黄金通道。其中，塔城地区乌苏市辖区独库公路从G217国道572至663界碑处共91公里，其沿线生态环境质量与旅游体验，直接关系到新疆旅游的形象与声誉。塔城地区检察机关将独库公路保护作为重中之重，推动乌苏市、新源县、尼勒克县、和静县、库车市等沿线六个检察院共同制定《关于独库公路跨区域检察公益诉讼协作机制的意见》。聚焦公路沿线生态环境综合治理、旅游环境秩序维护、自然与文化遗产保护等重点领域，打破行政区划壁垒，构建起信息互通、线索移送、调查协作、联合巡查、协同办案的一体化监督格局，沿线检察机关从移送、调查协作、联合巡查，向移送、调查的深刻转变，为线性工程、廊道型区域的跨域公益保护提供了可复制、可推广的经验和模式。

　　依托该协作机制，六地检察机关已办理独库公路沿线生态环境和资源保护领域公益诉讼案件数十件。针对调查中发现的“垃圾围景”、违规经营、消费宰客、生态破坏、交通拥堵等突出问题，通过制发诉前检察建议、磋商等方式，督促相关行政部门新增垃圾箱377个、垃圾收集车7辆、停车区3个，新调运安装生态环保厕所和水冲式流动厕所25座，设立38个联合执勤点疏导交通，新增道路标识标牌40个，全面规范沿线餐饮、住宿、摊点等经营户明码标价、规范经营；开通6部热线电话、安排专人24小时接听，确保出现问题及时处理。督促整改一起违规侵占草原建设停车区、服务区的案件，有效遏制破坏草原生态行为，切实保障独库公路成为“景观公路、生态公路、安全公路、文明公路”。自治区人大代表、乌苏市兰新汽车电器修理部经理马燕在乌苏市检察院调研时，对检察机关积极发挥检察职能、保障游客身体健康、保护独库公路沿途生态环境等工作给予充分肯定。

　　三是全面构建“克-塔一体化”检察公益诉讼协作机制。塔城地区和克拉玛依市山水相连、生态相依、发展相融，共享油田作业区、跨境河流、荒漠植被、野生动物资源等，在生态环境治理、资源开发保护等方面息息相关、休戚与共。

　　为推进跨区域案件办理效率和质量，2025年5月，塔城检察分院与克拉玛依市检察院共同签署《关于建立“克-塔一体化”检察公益诉讼协作配合机制的意见》。重点强调对天山北麓（独库公路段）、加依尔山及白杨河流域沿线等地区可能存在的跨区域环境生态资源破坏、野生动物保护领域监管不力、危害公共安全领域问题的监督；明确线索发现与移送、信息共享与技术互助、联合调查与取证、案件协商与处理、协同监督与整改等各个环节的具体内容和操作流程，为实现两地司法资源、信息数据、专业力量的整合与案件高效协同办理奠定坚实的制度基础。依托该机制，两地互移送线索3条，成案2件。

　　全面深化兵地跨区域协作融合。一是守护野生动物家园。额敏河是塔城盆地最大的内陆水系，是兵地各族人民的“母亲河”，也是天鹅、蓑羽鹤等众多珍稀鸟类重要的迁徙中转站和越冬栖息地。近年来，兵地检察机关针对额敏河流域内乱扔垃圾、污水乱排、非法捕捞、破坏植被等问题联合开展专项整治，制发检察建议督促整改，并全面推行做实“河（湖）长、林长+检察长”协作机制。2024年5月，额敏县人民检察院牵头在额敏县滨河公园共同建立塔城地区首个“额敏河流域生物多样性检察公益诉讼保护基地”，使其成为集生态司法、法治教育、科普宣传、文化展示功能于一体的综合平台。同时，注重科技赋能，综合运用无人机航拍取证、快速检测设备进行水质监测等科技手段进行常态化监督，有效促进额敏河流域生态恢复。

　　二是织密草原生态保护网。库鲁斯台草原是我国第二大平原草原，新疆第一大优质天然草场，是塔城地区重要的畜牧业生产基地，更是维护塔额盆地生态平衡的天然绿色屏障。凝聚检察力量推动库鲁斯台草原生态保护，对维护塔城地区整体生态安全和促进畜牧业可持续发展具有重要意义。

　　为解决兵团与地方之间、塔城地区相邻县市之间在草原生态保护中长期存在的协作配合不力、监管碎片化等问题，2024年，在塔城分院指导下，额敏县人民检察院牵头组织塔城市、裕民县、托里县、额敏垦区等五地检察机关共同签订《关于加强草原生态保护公益诉讼检察跨区域协作机制的实施意见》，并建立“库鲁斯台草原生态法治保护基地”，形成草原生态环境保护合力。依托该跨区域协作机制，针对草原超载过牧、非法开垦等问题，五地检察机关协同发力，督促相关林业和草原主管部门与辖区内农牧户签订《禁牧和草畜平衡责任书》，累计核减超载牲畜2.58万标准羊单位，依法关停库鲁斯台草原范围内的全部砂石料场，从源头上减少人为破坏。同时，积极运用生态修复性司法理念，通过无人机飞播等现代化技术手段，成功恢复退化草原植被500余亩。

　　三是深入推进兵地融合发展。2025年5月，塔城地区检察分院与第九师检察分院签订《关于建立“塔城—九师一体化”检察公益诉讼协作配合机制的意见》，进一步拓展跨区划公益保护范围，强化在生态环境共保、食品安全共管、国有财产共护等领域的兵地司法协作与保障力度，为破解兵地交叉区域公益保护难题提供坚实基础。同年8月，依托该机制，两级兵地检察机关组织公益诉讼骨干力量，发挥各自地域与信息优势，通过实地踏勘、无人机高空巡查、群众走访等方式，对交叉区域联合开展公益诉讼线索排查行动，发现线索5条，成案2件。

　　

　　当前跨区域办案中面临的现实困境与挑战。一是跨区域调查取证难度大、成本高、效率低的问题。公益诉讼案件调查核实权本身缺乏刚性保障，在依托跨区域协作机制场景下更是如此。例如，在办理跨区域大气污染案件中，办案人员需跨区奔赴多个市县进行调查取证，不仅耗时漫长、差旅成本高昂，还时常遭遇当地企业的不配合干扰（如以各种理由拖延、设置障碍），导致关键证据调取困难，取证效率大打折扣，直接影响案件进展和事实认定。

　　二是立法供给与机制保障仍显不足。当前，民事诉讼法、行政诉讼法中关于公益诉讼的条款以及最高人民检察院的相关司法解释，对于跨区域公益诉讼案件的管辖冲突解决、调查取证协作程序、法律文书互认、判决执行联动、责任主体认定与追究等特殊程序问题，缺乏系统、细化、可操作的规定。随着经济发展和社会流动加快，跨区域公益损害问题愈加复杂、多发，仅靠目前各地检察机关依托有限的协作机制发挥作用，力度有限，亟待立法保障。例如，塔城地区在调取异地证据时，曾因文书格式不统一被迫返工，增加办案成本。

　　三是专业办案能力与监督刚性有待加强。跨区域公益诉讼案件通常涉及复杂的专业技术问题，例如环境污染损害的程度、范围、因果关系鉴定，大数据证据的收集、固定与分析，食品药品领域的专业标准认定等。现阶段，公益诉讼检察队伍在知识结构、专业领域线索发现、调查取证技巧、科技装备应用、大数据分析等方面的能力普遍存在短板。同时，检察建议的落实、判决的执行效果在跨区域场景下约束力不足，整改执行易受地方因素影响。例如，在大气污染防治过程中，往往因地方保护和经济利益驱动，导致整改效果打折扣。

　　四是诉前程序功能未能充分发挥。诉前程序是检察公益诉讼制度设计的核心环节和重要特色，旨在以最小司法成本督促行政机关自我纠错、维护公益。在跨区域行政公益诉讼中，因涉及多个属地行政机关，沟通协调难度增大，在诉前阶段难以形成一致的整改意见，导致本可以诉前解决的案件需进入诉讼程序才能解决，耗费更多司法和行政资源，错过公益修复的最佳时机。在跨区域民事公益诉讼案件中，诉前公告程序难以有效通知并督促符合条件的机关和组织提起诉讼。

　　跨区域公益诉讼机制的对策与建议。一是加强支持体系建设。联合生态环境、自然资源、水利、林业草原、市场监管等部门，共建区域统一的专家咨询库、环境损害鉴定绿色通道和快速响应机制。引入区块链技术固证存证，利用卫星遥感、大数据分析辅助线索筛查和证据审查，提升跨区域取证科技水平与公信力。

　　二是强化专业人才培养。依托最高人民检察院与政法院校、科研机构的战略合作，开展跨区域公益诉讼专题培训和挂职交流，重点提升检察人员在环境资源、食药安全、大数据监督等领域的线索发现、调查取证、庭审应对和纠纷化解能力，打造复合型公益诉讼团队。

　　三是推动协作机制制度化、法治化。总结跨区域协作经验，推动在流域治理、大气联防联控、生物多样性保护等领域开展区域性协同立法或统一标准制定。明确跨区域案件管辖规则、异地取证程序、证据互认、联合巡查和整改执行联动机制，逐步形成稳定、权威的省域规范，为国家层面立法提供实践基础。

　　（李欣茹系新疆维吾尔自治区塔城地区检察分院党组书记、副检察长；郭成磊系新疆维吾尔自治区塔城地区检察分院三级检察官助理）

　　● 责任编辑：王昆