WTO视角下特朗普第二任期涉华关税措施审视

　　美国当地时间2025年2月1日，特朗普签署行政令，宣布非法移民和芬太尼等违禁药物对美国的特殊威胁已经构成国家紧急状态，援用《国际紧急经济权力法》第202条及以下条款对来自加拿大和墨西哥的进口产品加征25%的关税，对来自加拿大的能源资源加征10%的关税，对来自中国的进口产品加征10%的关税（以下简称“芬太尼关税”），其中对来自中国的进口产品加征的关税在2025年3月3日签署的行政令中被修改提升至20%。2025年4月2日，特朗普又签署行政令，宣布美国贸易伙伴的某些贸易和经济行为已经造成国家紧急状态，援用同样的法律条款对所有贸易伙伴的进口产品征收10%的对等关税，并对与美国贸易逆差最大的57个贸易伙伴的进口产品征收更高的个性化对等关税，其中针对中国进口产品的税率为34%。前述关税措施不仅在美国国内引起宪法诉讼，在国际法上也缺乏合法性基础，违反世界贸易组织（以下简称WTO）相关协定，并且不符合WTO安全例外条款的规定。2026年2月20日，美国最高法院裁定，特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》实施的相关大规模关税措施缺乏明确法律授权。不过，裁决仅限制总统通过《国际紧急经济权力法》实施关税，并未完全剥夺其征收关税的权力。特朗普此前已依据其他贸易法律对铜、钢铁、铝等产品加征关税。

　　

　　

　　美国涉华加征关税措施违反WTO框架下的1994年《关税与贸易总协定》（以下简称GATT 1994），《关于实施1994年关税与贸易总协定第七条的协定》（以下简称《海关估价协定》），以及《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《SCM协定》）的规定。

　　第一，美国涉华关税措施违反GATT 1994第1.1条规定的最惠国待遇义务。最惠国待遇义务是WTO非歧视原则的两大核心义务之一，通过消除成员方之间的歧视行为，确保全球贸易在可预期且公平的竞争环境中进行。根据GATT 1994第1.1条，在关税和税费的征收等方面，一WTO成员给予其他国家产品的任何利益、优待、特权或豁免，应当“立即无条件”适用于其他所有WTO成员的同类产品。美国在“芬太尼关税”和“对等关税”措施中，对原产于中国的进口产品加征不同于其他国家的畸高关税，意味着美国在关税和税费的征收方面给予原产于其他国家产品的利益，没有“立即无条件”地给予原产于中国的同类产品，违反了最惠国待遇义务。

　　第二，美国的“芬太尼关税”和“对等关税”措施违反GATT 1994第2.1（a）和（b）条规定的关税减让承诺。根据该规定，WTO成员将通过多边贸易谈判确立并承诺的对进口产品的最高关税上限列于各成员的关税减让承诺表中，作为GATT 1994的附件，对原产于其他成员的产品应当免予征收超出关税减让承诺表所列税率的普通关税，即不得超出约束税率。根据WTO关税与贸易数据，当前美国执行的简单平均约束税率为3.43%，但在美国“芬太尼关税”和“对等关税”措施实施之后，美国对原产于中国的进口产品适用的平均关税税率高达54.9%，远高于美国在其关税减让承诺表中所承诺的约束税率，构成对GATT 1994第2.1（a）和（b）条关税减让承诺的违反。

　　第三，美国涉华加征关税措施违反GATT 1994第7.1、7.2条关于海关估价的规定。GATT第7.1、7.2条规定了海关估价的基本准则，即海关估价应当基于进口产品的实际价格，而不是美国产品的价格或任意的、虚构的价格,实际价格应是在正常贸易过程中，在充分竞争条件下某一产品或同类产品的销售价格,《海关估价协定》第1.1条和第8条中对此作出了更加详尽的规定。在美国“对等关税”措施中，“对等关税”税率仅适用于进口产品中的“非美国成分”，前提是该产品中美国原产成分的价值至少占20%，即若进口产品中“美国成分”的价值占20%以上，则仅对该进口产品中的“非美国成分”征收关税，“美国成分”部分得以豁免。此举将进口产品所含“美国成分”的价格排除在适用的关税范围之外，没有将实际价格作为海关估价的基础，而是采用了缺乏正当性的调整或估价方法，因而违反WTO协定关于海关估价的规定。

　　第四，美国涉华关税措施违反GATT 1994第10.3（a）条关于贸易法规的公布和管理的规定。根据该条规定，任一成员应当以“统一、公正和合理”的方式实施与关税等事项相关的法律法规或行政决定。美国的“芬太尼关税”和“对等关税”措施经总统签署行政令后迅速执行，大幅提高了对原产于中国的进口产品的关税税率，未给予中方充分的时间调整交易安排，严重损害了中国合法权益，不符合该条所要求的“统一、公正和合理”的实施方式。

　　第五，美国涉华关税措施违反《SCM协定》第1条和第3条的规定。《SCM协定》第1条列明了应视为存在补贴的具体情形；第3条规定了禁止性补贴，包括在法律或事实上以出口实绩为惟一条件或多种条件之一而给予的补贴，或者以使用国产品而非进口产品为惟一条件或多种条件之一而给予的补贴。而美国“对等关税”措施将进口产品中的“美国成分”价值排除在关税的适用范围之外，向含有“美国成分”的产品提供了《SCM协定》第1条意义上的出口补贴和进口替代补贴，此种补贴在法律上或事实上取决于出口实绩以及使用国产品而非进口产品，属于第3条意义上的禁止性补贴。

　　

　　

　　特朗普第二任期的关税措施严重违背其在WTO框架下的义务，是对以规则为基础的多边贸易体制的公然蔑视和践踏。中国在WTO争端解决机构提出申诉后，2025年4月10日，美国驻WTO使团发表声明称关税措施是保护其基本安全利益所必需的措施，将援引WTO协定的安全例外条款作为法律依据。诚然，GATT 1994第21条安全例外条款给予了WTO成员以保护国家基本安全利益为由而采取例外行动的权利，按照该条款，GATT的任何规定均不得阻止任何缔约方在“国际关系中的紧急情况”下采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动。但从安全例外的规则和前案解释来看，特朗普第二任期的涉华关税措施不能以WTO的安全例外获得正当性。

　　判断美国是否能成功援引安全例外，需要考察此前案件中对GATT 1994第21条（b）款第（iii）项的解释和适用。WTO争端解决机构在俄罗斯过境交通措施案、美国钢铝措施案、美国原产地标记措施案中都解释和适用了GATT 1994安全例外条款。按照专家组在这三个案件中确立的审查标准，首先需根据在案证据审查争议双方之间是否存在“国际关系中的紧急情况”；在得出肯定的答案后，再审查争议措施是否在“国际关系中的紧急情况”下所采取。当涉案情形满足上述两项要件后，专家组才开始对涉案措施是否满足第21条（b）款小序言部分的条件进行审查判断，争议方有权自行确定其认为的基本安全利益，但这种自由裁量权受到善意解释和适用第21条（b）款（iii）项的义务限制：专家组会考察争议方是否充分阐明了因“国际关系中的紧急情况”而产生了需要保护的基本安全利益，以证实其真实性，以及争议措施与保护所提出的基本安全利益之间是否具有最低限度的合理性。

　　美国难以证明当前客观存在“国际关系中的紧急情况”。在俄罗斯过境交通措施案中，专家组认为与“战时”并列的“国际关系中的紧急情况”应当界定为发生武装冲突或存在武装冲突的潜在威胁、国际关系高度紧张或危机升级的态势、国家或其周边地区不稳定的局势。在美国钢铝措施案中，专家组进一步指出，国际关系指的是国家或国家政府间的互动，该术语项下的紧急情况应当与纯粹国内或国家事务中的紧急情况区分。

　　芬太尼问题本质上是美国国内问题，主要涉及非国家行为体诸如贩毒集团的非法活动，而非主权国家间的对抗或冲突。芬太尼问题虽具社会危害性，特朗普还在2025年12月15日签署行政令，正式把芬太尼列为大规模杀伤性武器，但这只是美国的单方面认定，从国际社会的一般认知而言，芬太尼管控属于长期性的公共卫生与执法挑战，而非突发的、具备高度紧张色彩的安全危机，达不到“紧急情况”的严重程度。

　　“对等关税”的理由是美国货物贸易逆差的持续扩大对美国国家安全和经济安全构成特殊威胁，这也是基于对本国经济利益的考量，属于国内事务范畴，并无国际关系高度紧张或危机升级等客观紧急情况。事实上，美国并未因为逆差而断绝与任何国家的经贸往来，遑论外交关系。相反，美国在实施“对等关税”措施后开展了广泛的一对一谈判，并达成了多项双边协议。就中美关系而言，双方通过五轮经贸会谈和元首会晤，已经缓和了紧张的贸易关系，就更不存在“国际关系中的紧急情况”。

　　此前在美国钢铝措施案中，美国也曾以钢铝产品贸易逆差的持续扩大对美国国家安全和经济构成了重大威胁为由主张“国际关系中的紧急情况”，没有为专家组所接受。专家组认为该问题属于产业竞争力问题，而且贸易逆差是市场供需与价值链分工的结果，属于常规性经贸争议，是长期存在的结构性现象，并未引发中美间外交关系破裂、军事冲突或经济断链等，两国仍维持正常的外交与对话机制，不存在国家间关系的危机或对抗，因此不属于“国际关系中的紧急情况”。按照这个解释思路，“对等关税”所依据的一般性贸易逆差同样不构成“国际关系中的紧急情况”。

　　

　　尽管WTO安全例外中的基本安全利益主要由争议方自行判断，但即便前述加税理由能够作为基本安全利益，按照善意原则，安全例外的援引方也应当证明客观存在的紧急情况导致其基本安全利益受到影响，其所采取的措施与保护基本安全利益之间存在最低限度的合理关联。

　　美国对华的“芬太尼关税”和“对等关税”措施分别将公共健康危机和逆差构成对经济的威胁为理由。前文已经论证了并不存在WTO安全例外条款意义上的“国际关系中的紧急情况”，即便存在美国所要保护的基本安全利益，也不是“国际关系中的紧急情况”导致的。另一方面，“芬太尼关税”和“对等关税”措施与保护基本安全利益之间不存在最低限度的合理关联。美国主张芬太尼泛滥危及“基本安全利益”，但威胁的根源在于芬太尼类物质在美国境内的非法流通、分销与滥用，是一个国内毒品管制、公共卫生干预及跨境执法合作问题。而美国对所有自中国进口的商品无差别加征关税，对问题的解决没有任何直接帮助，相反可能损害中美在禁毒领域的执法合作意愿与信息共享，而这种合作恰恰是打击跨境毒品犯罪、保护公共安全更直接、更有效的途径。特朗普政府“对等关税”中10%的基准关税对美国所有贸易伙伴同时实施，即便美国的顺差国也不例外，范围广、影响大，显然与克服逆差带来的基本安全利益并不对应。对逆差国的额外“对等加税”，测算方式没有科学依据，税率与保护基本安全利益之间的联系也因此没有合理性。

　　因此，特朗普第二任期的涉华关税措施不符合WTO安全例外条款的规定，美国不能以安全例外为其违反WTO规则的涉华“芬太尼关税”和“对等关税”成功抗辩，仍应为其违反WTO规则的行为承担责任。

　　特朗普第二任期直接援引美国《国际紧急经济权力法》不断扩张经济管制权力，先后三次对来自中国的所有货物加征关税。若任由美国的安全例外解释逻辑成立，则任何国内问题或双边贸易失衡皆可被包装为“国际关系中的其他紧急情况”，并通过滥施关税来试图解决，将导致WTO的国家安全例外机制失控，沦为单边贸易霸权的工具。中国一贯坚定维护多边机制，也包括在WTO框架下诉诸争端解决机制寻求对美国滥施“芬太尼关税”和“对等关税”问题的解决。中国除了有理有据地指出和论证特朗普第二任期涉华关税措施违反了WTO最惠国待遇义务、关税减让承诺、海关估价的规定、透明度规则和禁止性补贴的规定，还需要反驳美国对安全例外的援引。

　　

　　

　　特朗普第二任期的涉华关税措施违反WTO规则。鉴于WTO上诉机构已经停摆，美国对此前被专家组认定违反WTO规则的涉华301措施，选择通过上诉来防止争端解决报告的通过，进而逃避调整国内措施以符合WTO规则的义务。中国对特朗普第二任期频次高、覆盖广、税率高的涉华关税措施，在诉诸WTO争端解决机制的同时，也不得不以对等措施迅速反制。中国的反制措施可以在一般国际法上找到依据。

　　《维也纳条约法公约》第六十条第二款规定，多边条约当事国有重大违约情事时，特别受违约影响之当事国有权援引违约为理由在其本国与违约国之关系上将条约全部或局部停止施行。该条所界定的重大违约包括违反为达成条约目的或宗旨所必要的条约规定。特朗普第二任期对华关税严重违反WTO促进自由贸易的宗旨，中国可以该条主张与美国间局部停止施行WTO协定，采取贸易反制措施。

　　由于特朗普第二任期的涉华关税措施违反WTO条约义务，构成国际不法行为，依据《国家对国际不法行为的责任条款草案》中的习惯国际法规定，中国可以用符合其国内法律法规体系的措施予以反制。在符合实体要件与程序的前提下，中国的反制措施并不违反国际法。程序上，中国应当将采取反制措施的任何决定通知责任国美国并提议与美国进行谈判，中国的反制措施都做了公告并且中国与美国为此展开了五轮会谈。实体上，反措施应当遵守不使用武力、保护人权等基本的国际法义务，针对国际不法行为的责任国，与损害相称，符合比例原则，并具有临时性与可逆性，即责任国若终止不法行为，受害国应立即终止反制措施。中国的反制措施依据中国法开展，不涉及使用武力也不妨害人权保护，在对等原则基础上针对美国实施，与美国滥施的关税所造成的损害相称，符合比例原则，在美国取消和暂停部分滥施的关税后，中国也对应取消和暂停了反制措施，在实体上也符合《国家对国际不法行为的责任条款草案》的规定。因此，中国的反制措施符合国际法。

　　（作者系中山大学法学院教授，中国法学会世界贸易组织法研究会副会长）

　　● 责任编辑：曹菲