金融高水平开放的法治保障

　　当前，我国全面建设社会主义现代化国家进入关键阶段，金融高水平开放既是构建新发展格局的重要支撑，也是提升我国国际竞争力、塑造参与全球治理新优势的重要途径。党的二十届四中全会作出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的战略部署，强调“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展”的目标。伴随我国经济体量不断扩大、跨境资本流动规模持续增长、金融交易结构加速复杂化，金融开放的质量和韧性已成为我国经济社会高质量发展能否稳健、可持续的关键变量。在此背景下，法治作为金融开放的基础性制度力量，其规范性作用愈加凸显。法治是提升金融国际竞争力和国际话语权的关键工具，我国金融高水平开放必须依赖更加成熟、稳定的法律制度，以保障金融市场的运行稳定、监管边界清晰、风险可控可预判。

　　

　　金融高水平开放需要更加透明、稳定、可预期的法律体系，为不同产权类型、不同所有制性质、不同国别背景的经营主体提供统一适用、公开透明的制度环境。在全球竞争日趋激烈、国际规则不断更新的背景下，吸引境外资本需要制度型开放作为支撑，而制度型开放则需要与之相匹配的法律规则。基于法治的高水平开放，不仅能提升我国金融市场在全球的制度信用，更能提高外资机构对中国市场长期参与的稳定预期。

　　目前，我国金融高水平开放需要完善跨境金融交易及其监管的法律体系，以应对国际资本流动速度加快、金融工具不断创新、全球金融市场高度联动所带来的新挑战。从市场端来看，在金融市场基础设施互联互通、跨境支付结算体系变革、跨境金融数据传输等关键领域，我国相关法律制度的供给需进一步完善，以提高跨境金融交易的合法性预期。从监管端观之，为保障跨境金融交易的可持续性，需建立足以支撑跨境金融监管协作、信息共享、执法互助等机制的制度安排，使我国具备参与全球金融治理的必要法律工具，并反哺于我国金融市场高水平开放的法治需求。

　　同时，金融高水平开放需要强化风险防控的法治化基础。习近平总书记指出，在推进金融业开放的同时，要维护好国家金融安全。开放与安全始终是一体两面，高水平开放必然伴随复杂风险的传导与扩散。尤其是在当前跨境金融市场敞口不断扩大、信息技术向跨境金融交易不断渗透的背景下，境外金融风险的对内传播更加具有临时性、突发性且危害性大、涉众广等特质。对此，需牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，构建有效的法治防线，积极主动地防范外部金融市场对我国的负面溢出效应。

　　概言之，金融高水平开放需要提升金融治理体系和治理能力现代化水平，而治理现代化则依赖法律制度的体系性、权威性、可执行性。只有在立法、执法、司法各环节构建起规范统一、运行有效、执行有力的法治保障体系，方可确保我国在更深层次的金融开放中稳住基本盘、守住安全线、拓展开放度，助推开放条件下的高质量发展。因此，加快构建适应国际竞争、匹配开放格局、引领制度创新的高水平金融法治体系，是我国在全球金融体系中提升制度竞争力和全面深化开放能力的必要前提。

　　

　　

　　我国金融立法的系统化程度亟待提高。现有金融法律体系难以充分应对金融创新加速、跨市场交易频繁、金融机构多元化发展带来的混合性金融格局。金融领域的法律规范仍存在立法层级不统一、基础制度分散、部门规章与行政措施数量冗杂等问题。党的二十届三中全会将“制定金融法”列为金融领域的关键改革措施之一，作为金融领域综合性、统领性的基本法，金融法的制定正是出于弥补我国金融立法系统性程度不足的现实考量。

　　金融监管体系在制度型开放背景下面临协调不足的问题。我国正处于由分业监管向统合性监管深化转型的过程中，金融业务交叉性不断增强，然而，我国金融监管体系内仍存在协调成本高、信息共享不充分、监管重复或监管空白等现象。在跨境金融活动中，监管主体涉及我国央行、金融监督管理部门、国家外汇管理部门以及市场监管部门等多个机构，但是各部门之间尚缺乏统一的跨境监管协同机制，易导致监管规则碎片化，不利于形成系统性的跨境金融风险管理体系。

　　金融开放带来的风险特征更复杂，现有法治手段在风险处置方面仍显不足。例如，在应对跨境金融机构破产、跨境市场操纵或涉案虚拟货币处置等方面，由于跨境司法协作机制不完善，时常面临跨境调取证据难、执法成本高、责任认定及追责难等情况。此外，数字经济背景下引发的新型跨境风险，如算法操纵、平台垄断、数据泄露等，往往涉及多部门、多领域的交叉，既有法律囿于规制目标限于传统金融交易，难以精准适用，监管执行难度上升。

　　我国参与全球金融治理的法律基础和国际规则话语权尚待提高。在金融开放不断深化的情况下，我国金融机构、投资者在境外参与国际市场时，依然面临规则不平等、执法偏差、制度不对称等现实问题。在国际货币基金组织、世界银行、巴塞尔银行监管委员会等国际金融监管机构中话语权偏弱，导致我国在国际规则制定过程中难以充分表达诉求，相关规则在转化为国内立法时常需进行二次调适。

　　

　　

　　推动金融高水平开放的法治保障，要以习近平法治思想为指导，坚持统筹发展和安全，强调稳中求进与系统性治理的观念，构建与开放水平相匹配的现代金融法治体系。

　　推进我国金融立法体系的整体化、前瞻性建设。金融高水平开放是整体性的开放，需要以基础性的金融法律，供给整体性的规范。需稳步推进金融法的制定工作，将涉外金融法治的基础性内容融入金融法之中，从而以金融基本法的形式构筑金融高水平开放的法治框架。金融法的涉外金融法治条款需重点聚焦以下两个维度：一方面，统合性金融监管规则的域外适用条款是防范域外金融风险跨境传入、有效打击域外金融欺诈行为的重要工具，保障跨境金融监管执法权的正当性与合法性；另一方面，跨境金融监管的协作条款是在统合性金融监管格局下，我国金融监管机构与域外其他监管机构建立执法合作机制的国内法根基，由此衍生的信息共享机制、证据调取机制、规则互认机制等，将充实金融监管规则域外适用的落地方式。

　　构建与高水平开放相适应的涉外金融法治体系。涉外金融法治的关键在于通过高标准的制度设计和规则供给，在开放中强化金融治理能力，在治理中推动金融开放质量的提升。高水平的涉外金融法治体系，一是需承接金融法顶层设计,为人民币跨境交易、人民币计价资产境外使用确立法律框架。重点在于建构差异化、层次化的准入前国民待遇加负面清单管理机制，并在未来国际投资条约、自由贸易协定谈判中设计合理的例外安排。二是结合系统性金融风险防控体系，形成重点领域、新兴领域先行立法机制。例如，为数字人民币发行、交易与跨境支付结算奠定法律基础，并与非法金融活动治理机制展开法治协同。三是优化国际金融中心立法、执法、司法制度,为上海、大湾区、海南自贸港等金融开放试验田的法律变通、监管容错、制度开放确定安全边界。

　　强化金融安全底线的法治保障。应通过完善金融立法强化金融风险识别、监测、预警、处置与问责，完善系统重要性机构监管制度、金融基础设施安全管理制度以及金融机构危机处置机制，并在前述重点领域与监管环节建立统一的跨境金融监管协同机制，提高应对外部冲击和内部风险的能力，使金融稳定目标实现有法可依。同时，需聚焦跨境金融监管规则中防范数字金融风险的法律规范构建，如算法透明义务、平台风险隔离制度、金融数据分级分类管理制度等，防范信息技术风险在跨境金融市场的传播。

　　提高我国参与国际金融治理的法治能力。对于涉外金融法治，应通过加强涉外金融立法研究、提高涉外金融法治规范供给质量、增进国际金融监管规则对接能力等途径，多方面提升我国在全球金融治理中的制度影响力。金融监管部门需更为积极地推动国际金融监管合作，参与并力争主导国际金融监管标准的制定，提高我国在国际金融监管组织中的话语权。

　　（作者系复旦大学法学院教授、复旦大学数字经济法治研究中心主任）

　　● 责任编辑：曹菲