促进老龄人口高质量发展的就业和社会保障

　　习近平总书记强调，“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化”。党的二十届四中全会指出，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。在我国人口老龄化背景下，如何依法促进老龄人口高质量发展，事关“十五五”时期基本实现社会主义现代化，是推进社会主义民主法治建设和促进人口高质量发展的重要任务。据中国人口与发展研究中心《中国人口展望2024》预测，“十五五”时期，我国60-69岁低龄老年人口规模将从1.7亿人增至2.4亿人左右，占老年人口的40%以上。在这个关键时期，就业是保障养老事业和促进老龄人口高质量发展的关键举措。社会法直接关乎老年人的就业、社会保障等权益，在促进老龄人口高质量发展上具有独特而显著的制度优势，需要积极作为，为促进老龄人口高质量发展提供法治保障。

　　

　　

　　人口老龄化是影响我国经济社会发展的基础性、长期性、关键性变量。“十五五”时期，我国历史上规模最大的婴儿潮“60后”群体将全面进入老年期，标志着我国正处于人口老龄化水平由中度向重度演化的关键阶段。到2030年，60岁及以上老年人口预计将突破3.5亿，占总人口比重将超过25%，老龄化进程呈现明显的速度加快和规模超大态势。预计到2035年左右，我国60岁及以上老年人口将突破4.2亿，占总人口比重超过30%，届时我国将正式进入重度老龄化社会。

　　习近平总书记强调，“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”。深刻概括了我国人口老龄化形势的严峻性。在传统人口红利逐渐消退的背景下，仅依赖劳动力数量扩张的发展模式已难以维系。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础全面发力的关键时期，需立足中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势和丰富人才资源优势，完整准确全面贯彻新发展理念。转变发展思路，坚持人民至上，坚持投资于人，充分激活社会发展活力，积极推动人口红利向人才红利转变，促进人口高质量发展，尤其是要充分挖掘和发挥老龄人力资源的发展潜力。

　　

　　

　　人口状况是一个国家最基本、最重要的国情。人口安全是人口高质量发展的底线要求，经济社会发展的重大战略部署要首先明确人口发展的主要矛盾和风险。从促进老龄人口高质量发展的社会法保障角度看，我国老龄人口高质量发展面临五个主要制约因素。

　　一是超龄就业年龄限制问题。调查数据显示，全国有28.1%的老年人明确表示“愿意从事有收入的工作”，其中43%的60至64岁低龄老人工作意愿强烈。劳动合同法实施条例第21条把劳动合同法原第44条第2款规定的劳动合同终止情形“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”修改为“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。该规定明显降低了劳动合同终止条件，对超龄就业人员构成制度性年龄限制。同时，现行以法定退休年龄为界的就业管理制度，已日益滞后于老龄人口再就业需求。全国人民代表大会常务委员会《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》标志着相关制度改革正式启动，但在具体实施中，缺乏更为灵活的退休选择机制和针对大龄劳动者继续就业的有效激励体系。

　　二是超龄就业年龄歧视问题。人力资源市场中对超龄劳动者的歧视更为隐蔽。如在非全日制、临时性和咨询类岗位的招聘中，即便工作性质对体能要求不高，企业仍设定了“不考虑退休人员”或“年龄上限60/65岁”的隐性门槛，而非基于对其身体状况、实际工作能力和丰富经验的客观评估。这种歧视不仅限制了老龄人口的就业空间，更损害了其劳动尊严。目前我国高龄劳动者就业比例仅为38.12％，远低于经济合作与发展组织(OECD）（以下简称“经合组织”）国家高龄劳动者的平均就业率。

　　三是超龄就业劳动关系认定的法律困境。已退休人员再就业的法律身份认定在司法实践中长期存疑。依据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第32条第1款，实践中一般将依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员，与用人单位缔结的关系认定为劳务关系，导致其无法享受劳动关系中的工伤、解雇保护等保障。虽然《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》第21条废止了将退休人员一概认定为劳务关系的原有规定，但并未明确替代性的认定标准与保护方案。这使得超龄劳动者群体在劳动关系认定与社会保障衔接上缺乏明确依据，劳动权益保障存在制度缺口。同时，这种不确定性抑制了老年人的就业意愿，进一步放大结构性就业矛盾，阻碍高质量充分就业。

　　四是新质生产力变革下的就业能力挑战。随着新质生产力的加快形成与快速发展，以人工智能、大数据、云计算等为代表的技术创新正重塑产业结构与就业形态。新质生产力将从根本上影响人力资源市场的技能需求结构与人力资本价值评估体系。当前，我国高技能人才与一线技工、技术型普工呈现“双向短缺”态势，劳动力供给侧与需求侧无法实现有效匹配。特别是超龄劳动者就业面临严峻的“数字鸿沟”与适应性危机——传统经验与工业时代的技能储备难以满足产业数字化和劳动智能化的迫切需求。这不仅限制了老龄人口在新兴领域的就业参与度，更可能在特定高技术领域造成人力资本断层，影响社会整体创新活力。

　　五是社会保障制度的结构性难题。党的十八大以来，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系。但面对人口深度老龄化的挑战，现行社会保障制度在支撑老龄人口高质量发展方面仍显不足。首先，制度的可持续性面临巨大压力，基本养老保险基金的收支平衡问题日益凸显。其次，多层次养老保障体系发展不平衡，过度依赖第一支柱基本养老保险，而作为第二、第三支柱的企业年金和商业养老保险发展相对滞后，难以满足老龄人口多元化、高质量的养老保障需求。此外，社会保障政策与就业政策的协同性有待加强，特别是在针对灵活就业的超龄劳动者的职业伤害保障、社保转移接续等方面，尚缺乏系统完善的制度安排。

　　

　　

　　习近平总书记指出，“推动人口高质量发展，是我提出的一个新概念、新要求”。党的二十届四中全会作出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”与“促进人口高质量发展”的重要部署，为“十五五”时期促进老龄人口高质量发展的社会法保障提供了根本遵循。

　　一是加强破解超龄就业年龄限制问题的社会法顶层设计。一方面，科学研判“十五五”时期我国人口发展态势与高质量发展需要，适时修订就业促进法和社会保险法，优化就业年龄和社会保险年龄限制规定，协同劳动合同法实施条例第21条关于劳动合同终止的修改，消除对超龄就业人员的制度性年龄限制。另一方面，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄改革，坚持延迟退休与高质量发展相结合，积极构建就业友好型发展方式。坚持渐进调整与弹性实施原则，建立健全灵活退休机制。规范提前退休，允许劳动者在满足最低缴费年限后，弹性选择退休时间。完善强制退休制度，保障劳动者就业选择权。适当降低养老保险缴费率，提升企业招用高龄劳动者的积极性。这些措施共同构建了尊重个人意愿、兼具激励与保障的弹性退休制度体系，既能充分开发老年人力资源，又能确保制度平稳过渡。

　　二是保障超龄劳动者平等就业权。首先，要凝聚广泛的社会共识。在中国式现代化语境下，保障超龄劳动者平等就业权，不仅仅是为其提供一个就业岗位，更是回应超龄劳动者对美好生活的自然流露与理性期盼，是建设法治中国应有的民本内涵与道德情怀，在新征程上具有多重积极的价值承载。其次，要在立法层面积极作为。对修改劳动法、就业促进法等统筹规划，适时推进修法进程，正面规定平等就业权的概念内涵与权利内容，直接规定就业歧视的界定标准与抗辩事由，为依法保障超龄劳动者平等就业权提供法律依据。最后，要在法律实施、权利救济和法治宣传教育等层面协同推进。建议设立专门的平等就业机构、引入举证责任倒置规则、确立惩罚性赔偿制度等，用制度的“刚性约束”与全民法治宣传教育，引导全社会培育平等就业的文化土壤。

　　三是重塑超龄就业劳动关系认定规则。为有效应对超龄劳动者身份认定困境与劳动权保障不足问题，亟须重构适应老龄社会特点的劳动关系认定与劳动权保障机制。现行制度将“退出劳动力市场”与“具备养老金申领资格”进行制度性“捆绑”，致使退休与劳动权益保障产生制度性冲突。为此，应将退休制度回归其作为养老保险待遇申领资格的本源定位，而非强制退出劳动关系的刚性标准。应以《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》的制定为契机，回归以“从属性”为核心的劳动关系认定标准，摒弃单纯依据年龄或者养老金领取状况的形式化判断，保障超龄劳动者适用一般劳动关系认定规则。通过明确超龄劳动者的法律地位，保障其劳动报酬、工作时间、职业安全卫生、工伤保险等基本劳动权益，有效消除超龄劳动者就业后顾之忧，激发超龄人口社会活力，为积极开发老年人力资源和发展银发经济提供法治保障。

　　四是赋能超龄劳动者就业能力提升。就业是最基本的民生，最好的制度是能够激励劳动的制度。一是国家层面要尽快推出就业能力指标体系。习近平总书记指出，“着力解决结构性就业矛盾”“从破解‘有活没人干’入手，解决‘有人没活干’的问题”。“有活没人干”暴露的是就业能力不足问题。“十五五”时期，需尽快推出就业能力指标体系，为赋能超龄劳动者就业能力提升提供有效指引。二是要聚焦超龄劳动者就业中面临的“数字鸿沟”与适应性危机。积极回应智能时代劳动范式的数字化转型需要，发展适应性和实效性更好的职业培训体系，建立健全针对超龄劳动者的“再技能化”职业技能培训制度，深入实施“技能中国行动”。三是要进一步完善以劳动法、就业促进法、职业教育法等为核心的职业培训法律体系，并与养老产业、银发经济、个性化岗位、老年人才信息库、老年人就业服务等协同建设，提升制度赋能超龄劳动者就业能力的“体系效能”。

　　五是构建可持续的多层次社会保障体系。党的二十届四中全会指出，加大保障和改善民生力度，健全社会保障体系。“十五五”时期，促进老龄人口高质量发展，建设高质量社会保障体系，要更加注重制度的公平性和有效性。首先，确立发展型社会保障和共享型社会保障目标。社会保障既要促进老龄人口全面发展，也要把老龄人口作为高质量发展的动力。既要强调“我为人人、人人为我”，也要区分基本保障和补充保障，重新划分各项社会保障的应有角色，重构政府与市场、政府与个人在社会保障中的权责关系。其次，建立健全高质量社会保障体系。在基本保障层面，总的原则是从老龄人口的基本生活保障开始，涵盖老龄人口的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险和社会救助等，致力于促进老龄人口高质量发展和实现共同富裕。在基本保障层之上，通过做加法，尽力而为、量力而行，建立健全适应老龄社会高质量发展需要的多层次补充社会保障体系。

　　〔黄琳涵系上海财经大学法学院博士研究生；李雄系西南政法大学经济法学院教授。本文是国家社科基金一般项目“新业态从业人员劳动权法治化保障研究”（课题编号：21BFX129）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：王昆