加强检察公益诉讼 服务保障流域生态治理

　　跨区划流域生态治理的法治困境。江河湖库是生态系统和国土空间的重要组成部分，也是经济社会发展的基础支撑。习近平总书记亲自谋划推动重要江河流域生态环境保护和高质量发展，确立国家“江河战略”，推动江河湖库流域治理实现了历史性变化。但跨区划流域生态治理存在系统性规律要求与分而不统的区域治理模式之间的矛盾。从法治供给需求看，首先呈现为基于水资源附着功能的多样化而导致部门法之间不一致，以及地方性法规与上位法衔接不畅等短板；其次是大流域辐射地理范围分区域、分部门、分层级实施的监管模式，难以克服生态禀赋上的地域化差异和复杂情境所引起的执法不统一等困境。

　　检察公益诉讼在跨区划流域生态治理中的创新实践。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”针对跨区划流域生态治理涉及的不同行政辖区执法标准不统一以及管理主体分散、利益主体多元等问题，最高检、省级检察院通过由流域相关行政辖区共同的上级检察院直接立案、流域相关地方检察院参与的组团式办案，以及上下游毗邻辖区异地管辖案件等机制创新，集中力量成功办理了一批有影响的跨区划流域生态环境公益诉讼案件，助推构建跨区划共建共治的流域生态保护治理格局。2019年，最高检直接立案办理横跨贵州、广西、云南3省（区）5县（市）的万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案，不到一年时间就解决了湖区非法养殖乱象，万峰湖水体水质由治理前的Ⅳ类乃至局部劣Ⅴ类改善优化到I类，再现一湖碧水。2021年，经生态环境部建议，最高检直接立案办理覆盖山东、江苏、安徽、河南4省8市34县（市、区）的南四湖流域生态环境受损公益诉讼案，经过1年零11天协同办案，工矿废水、农业养殖、城乡生活污水以及船舶污染等多重污染基本得到控制，南四湖从办案前（2020年）多个国控监测断面出现Ⅳ类甚至劣Ⅴ类水体，到2022年全湖区首次实现100%优良水质，最难治理的北方最大淡水湖成为全国湖泊生态治理的标杆。为推动《中华人民共和国长江保护法》全面统一实施，最高检于2022年、2023年组织长江经济带11省（市）检察机关办理长江船舶污染治理专案，在长江流域3500条通航干支流运输码头实现船舶污染物统一收集转运处置设施全覆盖，使长江作为全球最繁忙的“黄金水道”，成为全球第一条船舶污染“零直排”的“绿色样板”。2024年，最高检指导珠江流域7省检察机关办理珠江流域水环境治理公益诉讼专案，推动城乡污水处理、农业养殖污染、船舶污染、尾矿处理等重点领域水环境问题的系统性解决。在此基础上，地方检察机关办理跨市际区划的流域生态环境公益诉讼案件53件，包括长江流域的鄱阳湖、金沙江、赤水河等生态治理案，海河流域的漳河、滦河生态治理案以及闽江流域、九龙江流域生态治理案等，为有效解决跨区划流域生态治理难题发挥了重要作用。

　　习近平法治思想是在新时代社会主义法治建设实践中产生的伟大思想，是在法治领域坚持“两个结合”的光辉典范，是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。全国检察机关坚持以习近平法治思想为指引，依法有序推进检察公益诉讼实践。检察公益诉讼制度充分彰显习近平法治思想的真理力量和实践伟力，充分彰显党中央集中统一领导政治优势和中国特色社会主义制度优势。

　　坚持马克思主义法治理论同中国法治建设具体实际相结合，创新形成“督促之诉”的程序制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在党的领导下，检察机关与行政机关、审判机关等虽分工不同，但都是为了维护国家利益和社会公共利益，工作目标、追求效果完全一致。行政机关是法治政府建设的重要主体，这必然要求行政公益诉讼制度从国情出发，“量身定做”与三家诉讼主体关系相协调的诉讼程序制度。一是重构以“督促履职”为特点的诉讼请求制度。传统的民事、行政诉讼主要是通过被赋予国家强制执行力的司法裁判对两造争议实行定分止争、矫正权利义务，其诉讼结果往往是零和博弈。但如果在检察机关提起的行政公益诉讼中，按照传统的诉讼请求程序，主张对行政执法的具体裁量和行政相对人的权利义务调整作出司法裁决，则必然动摇司法监督权不代替行政执法权的司法规律。为此，检察机关坚持把习近平总书记在党的十八届四中全会上关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度“目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”的重要论述精神，作为履行检察公益诉讼职责的坚定目标和重大动力，把“督促行政机关依法履职”作为重要诉讼请求，从而恪守不以诉讼的方式包揽或者替代行政机关具体执法裁量的监督职权边界，牢牢把握监督但不替代行政、约束但不束缚行政的谦抑本色，通过规范有效的法律监督，推动行政机关依法履职。二是强化行政机关主动履职的程序阻却效力。行政机关具备监管专业优势和资源整合条件，不仅应当尊重行政机关在公益损害保护以及救济上的初次判断权，而且应当将激活行政机关履行职责的积极性贯穿行政公益诉讼全流程。那么，如何激活被监督主体的积极性？行政诉讼法设置了检察机关在提起诉讼前向行政机关制发检察建议（意见）的审前程序。在此基础上，为尊重行政机关的初次判断权，又增设了检察机关在立案后主动与行政机关磋商，征询行政机关的意见，并在确保实现公益保护目的前提下赋予行政机关在办案初始阶段终结案件程序的诉讼权利。对磋商后仍无法实现公益保护目的的，检察机关再依法制发检察建议（意见）；同样，对已经提起诉讼的案件，在法院作出裁决前，被诉行政机关仍可通过完成纠正违法等履职行为来启动包括检察机关申请撤诉在内的诉讼终结程序。这相较于传统诉讼中仅由诉讼发起者居于主动地位，行政公益诉讼制度赋予被诉行政机关对诉讼进程以及诉讼结果的主动性和选择性等独特设计，更符合尊重和保障行政机关作为公益保护主体地位的制度预期。三是建立检察一体化办案系统性救济工作机制。相较于“民告官”行政诉讼救济，公益诉讼损害事件或现象中的行政不作为大多具有普遍性。检察机关上下级领导机制，为四级检察机关一体化办案提供了机制优势。重要流域生态环境公益诉讼治理系列专案为检察公益诉讼一体化办案开辟了上级检察院立案、相关辖区检察院参与等组合式办案机制经验，此外还打造长江、黄河等流域生态治理检察协作平台，建立长江流域19个省级检察院及21个相关市级检察院的上下游异地管辖协作机制。同时，针对类案问题优先启动上级检察院立案，有效敦促上级行政机关通过建章立制、堵塞漏洞，从根源上更大范围解决普遍性问题。

　　坚持马克思主义法治理论同中华优秀传统法律文化相结合，创新形成“协同之诉”的制度机制。习近平法治思想坚定历史自信、文化自信，坚持古为今用、推陈出新，坚守理论创新的魂和根，把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来，为坚持“第二个结合”树立了典范。检察公益诉讼本不是西方诉讼制度的“舶来品”，更应当依靠对中华优秀传统法律文化的传承与创新，扎根中国大地、立足中国国情、解决中国问题。一是以审前公益止损及修复为优先目标。检察公益诉讼制度充分汲取中华优秀传统法律文化中“天下无讼、以和为贵”等价值追求，不以提起诉讼作为解决公益损害问题的主要方式，也不以法院作出裁判、强制执行作为实现公益保护诉求的终局状态，而是将审前实现公益保护目的作为优先目标。自2017年7月检察公益诉讼制度正式实施以来，检察机关累计向行政机关提出检察建议78.9万件，回复整改率达98.8%，符合公正高效的司法价值追求。二是融入社会主义法治监督体系。严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也是习近平法治思想核心要义“十二个坚持”的重要内涵。检察公益诉讼制度呈现在党的领导下各部门各方面协同履职的鲜明特点，有利于更好凝聚公益保护合力，构建协同高效的公益保护体系。首先，依托中央生态环境保护督察线索移送检察机关办理公益诉讼、向监委移送涉个人职务违法问题线索、审计线索移送等衔接机制，提升监督质效。其次，改革二审启动程序的制度设计，经上级检察院司职二审，为融入上一级党委、人大和政府等监督体系创造条件，有利于发挥体制优势破解“硬骨头”案件。三是以“多元共治”凝聚保护合力。公益保护是一项复杂的系统工程，既非一个独立部门可以胜任，更非检察机关一家独打天下。检察公益诉讼应当着眼“公益保护共同体”，凝聚公益保护的最大合力。以“益心为公”志愿者、检察听证制度为抓手，建立社会参与机制，深入践行全过程人民民主。截至2025年12月，“益心为公”志愿者人数已达12.6万人，累计提报线索达3.8万余条，参与案件咨询、检察听证、跟踪观察办案效果共4万余件；同时依托人大代表建议、政协委员提案转化机制，不断扩大制度的社会影响力，充分激活不同主体在公益保护中的关键作用。

　　

　　《建议》提出，“绿色发展是中国式现代化的鲜明底色”，深刻昭示了生态文明建设的重要性和长期性。《建议》强调，“持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化”“更加注重源头治理，强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”“加强重要江河湖库系统治理和生态保护”，为检察机关服务保障流域生态治理明确了目标和重点。

　　着眼国家区域发展重大战略，精准开展流域生态治理专项监督。党的中心工作推动到哪里，检察工作就要跟进到哪里。在服务保障长江经济带发展战略中，深刻理解和把握习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神，深入打好蓝天碧水净土保卫战，保障长江保护法全面实施；在服务保障黄河流域生态保护和高质量发展战略中，坚持贯彻落实习近平总书记针对黄河流域水资源稀缺问题提出的“四水四定”重要原则，紧盯上游水源涵养、中下游水资源集约节约利用等问题开展公益诉讼专项监督；在服务保障粤港澳大湾区发展战略中，深化办理珠江流域水环境公益诉讼专案（第二阶段）；在服务保障京津冀协同发展和新时代东北全面振兴战略部署中，扎实推进环渤海海洋生态环境与自然资源公益诉讼专案等。在此基础上，持续开展长江、黄河、珠江、海河、松辽流域等重要支流生态环境专项监督活动。一是对环境保护行业标准和监管法规健全的领域，坚持以行政公益诉讼为主要监督方式。针对一般情形下的公益损害，检察机关优先开展行政公益诉讼，以磋商式敦促、制发检察意见书或者提起诉讼督促行政机关依法履职，有利于以较低司法成本在最高效率状态下实现公益救济。二是对行业标准或者监管法规相对滞后的新问题，充分发挥民事公益诉讼的补充性作用。习近平

　　总书记强调，“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律”。民法典作为市场经济的基本法所确立的绿色原则对所有民事法律关系具有普遍约束力，覆盖民事活动的设立、变更、终止全过程，要求民事主体行使权利、履行义务时兼顾生态保护，包括行使绿色物权、承担合同的绿色义务以及环境侵权责任等。正在审议的生态环境法典草案作为中国特色社会主义法律体系中生态环境领域的基础性、综合性法律，为生态环境标准、生态环境损害赔偿及公益诉讼等制度提供基本遵循，也为检察机关作为“公共利益代表”开展生态环境民事公益诉讼提供有力立法保障。

　　强化科技赋能，支持高质效开展流域公益诉讼。《建议》提出，“中国式现代化要靠科技现代化作支撑”“深入推进数字中国建设”“加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合”，为推进全社会各行业各领域广泛深度融合数字科技作出了重要部署。公益诉讼检察应当抢抓时代机遇，依靠数字科技提升办案现代化水平。一是健全“空天地一体化”技术支持体系。基于流域生态环境问题具有地理面积大、空间广、要素多、时序长等特征，要进一步有序组织各级检察机关依托最高检“空天地一体化”技术应用平台，结合检察技术“合理化布局、特色化设置、一体化使用、体系化管理”，有效解决流域生态环境案件线索发现难和调查取证难等老大难问题。二是深化流域治理大数据法律监督模型场景应用。依托最高检大数据法律监督模型管理平台，加大推广生态环境领域大数据监督模型的应用力度，提升线索发现、调查取证、损害评估能力，为精准高效办案、推动流域生态治理提供重要的技术支撑。三是有序推进人工智能辅助公益诉讼技术应用。聚焦流域生态环境涉及的违法采矿、固废倾倒、危废处置、林木砍伐等重点业务场景，研发应用公益诉讼辅助办案智能体，以弥补专业性人力资源不足等短板；研发应用案件质量智能评查系统，尽快实现大数据应用场景体系化、智能化建设，为高质效公益诉讼提供有力保障。

　　开展源头治理，建立流域生态治理长效机制。《建议》提出，“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“因地制宜拓展生态产品价值实现渠道”。最高检办理万峰湖公益诉讼专案在完成网箱养殖污染清理任务后并没有划上“句号”，为遏制湖区群众因缺乏经济来源而发生规模性返贫致贫的风险，又牵头协调沿湖3省（区）5县（市）政府就万峰湖大水面生态养殖项目达成共识，并帮助解决生态开发过程中资金、技术及市场营销等客观障碍，推动万峰湖流域成为绿水青山转化为金山银山的实践样本。为从长效机制上彻底解决因经济发展、生产生活带来的流域生态环境污染反弹问题，检察机关在办理跨区划流域生态环境公益诉讼案件中，应当督促或者支持地方政府开展源头治理，建立健全区域一体化发展、生态产品价值转换或者流域生态补偿等长效保护机制，推动构建上下游贯通一体的流域生态环境治理体系，深化人与自然和谐共生的中国式现代化实践。

　　作者：最高人民检察院副检察长、二级大检察官

　　

　　责任编辑：孙雅南