完善固体废物污染防治制度体系

　　环境污染问题是人民群众反映强烈的突出问题，影响着人民群众的获得感、幸福感、安全感。污染防治编是生态环境法典体量最大的分编，备受关注。草案二审稿在第145条对于污染防治工作的总体要求中新增了“改善生态环境质量，保障公众健康”的规定，通过拓展污染防治编的价值理念，回应了污染防治编在生态环境法典中的定位。在污染防治编的九个分编中，第六分编固体废物污染防治以82条的条文数量位居分编第一，反映了我国着力推行的固体废物减量化、资源化、无害化工作的重要意义。同时，固体废物污染防治也因衔接性较强具有一定特殊性。一方面，固体废物和其他多种污染形式均有关联，可能成为大气、水、土壤污染的污染源；另一方面，其后端所涉及的循环利用体系，则与绿色低碳发展编联系紧密。为此，更加完善、严密的固体废物污染防治规范体系，是落实草案三审稿第149条规定，“实现减污降碳协同增效，改善生态环境质量，保障公众健康”污染防治工作总体要求的重要路径。

　　三次草案审议稿固体废物污染防治分编有明显修改

　　现行固体废物污染环境防治法自1995年制定以来，经历了2004年修订、2013年修正、2015年和2016年修正，以及2020年修订，共五轮修改，愈趋完善。固体废物污染防治分编以2020年修订的固体废物污染环境防治法为蓝本，以编为主，编纂结合。

　　草案一审稿相对于现行立法而言拓展了固体废物污染防治原则。固体废物污染防治的重心由末端处置转向前端的减量和资源化再利用。对固体废物如工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾等的堆放处理等，属于污染源排放废物，对其控制侧重预防原则。除了遵循污染防治的一般原则外，草案一审稿第462条规定，固体废物污染防治需要遵循“减量化、资源化和无害化”原则（以下简称“三化原则”）和全过程管控原则。其一，三化原则内部具有递进关系。减量化，是指在生产、流通、消费等各个环节的源头尽可能减少固体废物的产生量；资源化，是指通过回收、加工、循环利用等方式，对固体废物进行综合利用，使之转化为可利用的二次原料或再生资源；无害化，是指对固体废物进行无害化处置，对于能够通过资源化的部分进行综合利用或可再生利用，对于部分无法资源化的固体废物仍然要通过改变其物理、化学、生物特性等方法，减少或消除其危险成分。所以，首先强调源头控制的减量化，其次是属于过程控制的资源化，最后是属于末端控制的无害化。其二，全过程管控原则的适用，是由固体废物的可移动性决定的，实现对固体废物从产生经由收集、贮存、运输、利用到最终处置的全过程可控。该原则不仅与三化原则具有内在一致性，而且对监管环节提出了更精细化的监管要求，要求兼顾固体废物的可利用性。例如，对可回收利用的固体废物管理，既不能不加管理从而牺牲无害化原则，又不宜过于严格而增加成本、影响相关产业发展从而牺牲资源化原则。

　　草案二审稿进一步加强了固体废物污染防治强度。在草案一审稿第484条的基础上，草案二审稿扩大了县级以上人民政府制定规划的范围，由制定工业固体废物污染防治规划拓展至“固体废物污染防治规划”，并增加了“统筹规划、布局、建设固体废物转运、集中处置等设施、场所”的规定。在草案一审稿第467条的基础上，草案二审稿增加了有关部门制定“工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准”的规定。在草案一审稿第515条的基础上，草案二审稿规定建筑垃圾管理的具体办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。将草案一审稿第517条第3款规定的“工程施工单位不得擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾”，修改为“任何单位和个人不得擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾”，加大了治理力度。

　　草案三审稿主要加强了对固体废物跨省转移的监管。针对固体废物非法转移倾倒多发频发的问题，草案三审稿第467条规定“转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用的，应当通过固体废物污染防治信息平台等提前将有关信息报固体废物移出地和接受地的省级人民政府生态环境主管部门”。这一新增规定是利用信息化手段贯彻固体废物污染防治原则的重要环节，有助于实现固体废物跨省转移全过程追溯，通过明确出入两地主管部门的共同监管职责，填补了跨省执法带来的监管漏洞，有助于形成监管合力、强化区域联防联控，提升违法成本。

　　以完善的制度体系落实污染防治工作要求

　　完善的固体废物污染防治制度体系有助于实现减污降碳协同增效。草案三审稿第465条规定“固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质”。由于人们生产、消费等活动必然会产生固体废物，而固体废物是碳排放的重要来源之一。实质上，固体废物是放错了地方的资源，如果处置、回收得当，就能够避免其进入环境，造成危害公众健康或财产安全、破坏生态系统、降低生态环境质量的后果，并发挥减轻环境污染、保护生态环境、促进经济社会绿色转型、实现经济高质量发展的重要作用。

　　草案三审稿根据党的二十届三中全会《决定》提出的“健全废弃物循环利用体系”的要求，在固体废物污染防治分编将固体废物的概念与利用相衔接，在第十九章一般规定中衔接固体废物利用的相关规定，为固体废物系统治理提供了法律规范基础。在其他章中，分别从工业、生活、农业等领域推进了固体废物源头减量，从而减少能源消耗和污染排放，降低碳排放。具体而言，草案三审稿第488条规定了淘汰落后产能，强化对工业固体废物的精细化管控。由于建筑垃圾产量较多，已成为固体废物的主要来源之一，草案三审稿第516条规定了建筑垃圾分类，第519条规定了将建筑垃圾污染防治费用列入工程造价，构建了贯穿全过程的源头管控体系，为建筑行业的绿色转型提供了制度遵循，为实现减污降碳协同增效奠定了法治基础。

　　完善的固体废物污染防治制度体系有助于改善生态环境质量，保障公众健康。我国固体废物产生量大、历史堆存量多，长期以来面临产生强度高、流向追溯难、堆存风险大的三重压力，形势紧迫。固体废物是土壤污染的主要来源，我国作为农业大国，农业固体废物量大面广，农业固体废物污染防治直接关系生态安全、食物安全和公众健康。因此，为固体废物污染防治工作提供更加坚实的法治保障，对于美丽中国建设、可持续发展和保障公众健康而言具有重要意义。

　　2025年12月，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》，聚焦固体废物产生、贮存、运输、利用、处置全过程环境风险，明确提出按照三化原则，构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系，优先治理与群众生活、安全生产密切相关的固体废物。事实上，固体废物污染防治分编的相应规定，为治理行动的有效开展提供法律制度保障。具体而言，草案三审稿第489条规定了工业固体废物管理台账制度，以工业固体废物可追溯、可查询为目的，由产生工业固体废物的单位如实记录工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，加强了流向监管。草案三审稿第494条、第502条、第514条、第523条分别规定了对工业固体废物、生活垃圾、厨余垃圾、退役新能源组件的无害化处置，加强了风险管控。草案三审稿第487条规定环境污染隐患排查治理，提高设施规范运行管理水平，逐步消除环境风险隐患。这些规定体现了固体废物污染防治分编的前瞻性、稳定性和权威性。

　　固体废物污染防治分编

　　进一步完善的展望

　　党的十八大以来，党和国家将固体废物系统治理作为持续打好污染防治攻坚战、推进美丽中国建设的重要内容，固体废物污染环境防治法、循环经济促进法、清洁生产促进法等相关法律，都是我国高度重视以法律手段进行固体废物治理，促进经济社会全面绿色转型的重要体现。基于固体废物污染的衔接性特征，完善的固体废物污染防治制度体系不仅对于改善生态环境质量而言十分必要，而且可以作为衡量法典系统性、整体性、协同性程度的重要切口。

　　继续完善农业固体废物污染防治的管控制度，增加新型固体废物协同治理规定。由于我国固体废物存量大、综合利用率低，一方面，以农业固体废物为代表的传统固体废物污染治理需求强劲；另一方面，风电、光伏等新能源产业快速发展，新污染物与固体废物交织，新型固体废物污染防治治理难度增加。因此，还需要给予农业固体废物和新型固体废物更高程度的重视，进一步完善有关固体废物污染防治管控制度，增加协同治理规定，落实强化多污染物控制协同的污染防治工作要求。

　　加强污染防治编内部不同分编涉固体废物污染防治规范的协同性。由于固体废物属于污染物质，固体废物污染防治分编的编纂思路是按照以污染物质为标的，控制其进入环境介质所形成的。因此，在相关制度设计上，会与以环境要素污染控制为编纂思路的大气、水、土壤污染防治分编存在交叉，应当对重合部分予以调整，酌情删减、凝练，加强固体废物和大气、水、土壤污染防治的协同，增强法典的系统性，促进生态环境质量总体改善。

　　以构建废弃物循环利用体系为导向，健全污染防治编与其他编的衔接规范。在实现减污降碳协同增效的驱动下，固体废物治理应实现从综合治理到系统治理的升级，有必要建立能够贯通三化原则的标准体系，建议增加对于固体废物资源化产品生态环境风险管理技术标准，与总则编标准制度相衔接。同时，固体废物处置、利用等有关规范涉及与绿色低碳发展编的衔接，建议进一步明确固体废物处置无害化与循环利用资源化产生矛盾时，资源化优先原则，并适当增设激励机制和鼓励性条文，与绿色低碳发展编实现协同效应。

　　〔作者系中共上海市徐汇区委党校（区行政学院）讲师。本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（项目编号：24ZDA095）、上海市哲学社会科学规划课题“上海市减污降碳协同增效法治化研究”（2024EFX007）的阶段性研究成果。〕

　　● 责任编辑：高瀚伟