起诉裁量制度功能的结构化调整

　　司法机关在解决社会矛盾时，既需要考虑多元化的利益诉求，又需要建立完善的案件分流机制来缓解司法资源有限性带来的紧张矛盾。起诉裁量制度赋予检察机关在利益衡量的基础上，对案件的处理方式进行自由裁量的权力，从而实现司法公正与诉讼效率的平衡，以及个案公正。检察机关在行使起诉裁量权时会受到适用条件、适用程序、结果评价等制度结构多方面的限制。从功能-结构的视角来看，结构的作用在于满足系统的必要条件，实现系统的特定功能。一项制度的应然功能可以指导制度结构的调整。这种结构与功能的互动关系，能够为完善起诉裁量制度的内部构造提供理论指引。

　　

　　

　　诉讼效率的提升是构建起诉裁量制度的现实需求。赋予检察机关在起诉上的自由裁量权可以满足诉讼经济的要求。有限的司法资源并不足以支撑对所有犯罪进行完整程序的指控。对于犯罪情节轻微，没有必要继续进行刑事审判或者可以采用更加简化的审判程序的案件，检察机关可以作出相应的变通处理。在刑事司法资源恒定的情况下，程序的正当性与诉讼成本之间通常表现出一种反比例的关系。只有实现案件的繁简分流，司法机关才有更多的资源和精力去解决重大、复杂、疑难的案件。

　　司法公正的实现是实施起诉裁量制度的本质要求。起诉裁量制度有助于弥补起诉法定主义无法兼顾犯罪个别化和特殊性的问题。目的刑论认为，预防犯罪是刑罚的目的，对罪犯施加刑罚应当能够产生矫正、教育、促使罪犯回归社会的效果。在确定刑罚的轻重时，不仅要考虑犯罪的社会危害性，还要考虑行为人的主观恶性和人身危险性。起诉裁量制度要求检察机关在对案件进行审查起诉时充分考虑各种影响起诉合目的性因素，为实现刑罚的个别化提供了可能。

　　刑事政策的引入反映了起诉裁量制度的外部连接功能。刑事政策的引入能够加强刑事诉讼法自身的合目的性，但其必须以特定的方式体现在刑事诉讼法律体系内部。起诉裁量制度具有将刑事政策引入刑事诉讼程序内部的功能。一方面，检察机关在对案件进行审查时，需要综合考虑犯罪事实、犯罪嫌疑人的再犯可能性、诉讼效率等受刑事政策影响的因素；另一方面，起诉裁量制度案件范围、适用条件、适用程序等限制性规定，可以将刑事政策的影响控制在一定的范围内，实现对刑事政策的反向调控。

　　

　　

　　诉讼效率的抑制。为防止权力的滥用，起诉裁量制度在适用范围上的限缩以及在适用程序上的“层层加码”，抑制了诉讼效率功能的发挥。第一，起诉裁量制度的适用范围较为狭窄。酌定不起诉的适用范围主要局限于预备犯、从犯、胁从犯或具有自首、重大立功等特定的几类情形；附条件不起诉在犯罪主体、犯罪类型以及刑罚条件等方面均设有严格的限制；特殊不起诉虽然没有犯罪类型的限制，但其适用的条件和程序则更为严格。第二，起诉裁量制度还设有较为严格的适用程序。不起诉决定的作出需要经过严格的内部审批程序，承办案件的检察官事实上没有获得独立作出不起诉决定的权力；不起诉决定的效力受到多重外部限制，公安机关有对不起诉决定提出异议的权力，被害人有向人民法院起诉的权利，可能损害不起诉决定的终局性和确定性。

　　实体公正的减损。权力行使的裁量性需要以相对灵活的制度作为保障，灵活的适当性则需要观照权力行使的边界。在法定性与灵活性的博弈下，当前起诉裁量制度的适用标准呈现出不确定性的特点。为实现裁量的灵活性，起诉裁量制度在适用标准上的模糊处理，反而引发了实体公正的减损。在酌定不起诉中，对于“犯罪情节轻微”“依照刑法规定”的理解存在争议。法律没有明确规定判断起诉必要性的裁量因素，以及各种因素的优先顺序、权重占比。起诉裁量制度适用标准的不确定性看似赋予了检察机关根据具体案情进行裁量的权力，但却可能使“具体情况具体分析”异化为“不同检察机关不同分析”。为了降低行为的不确定性，检察官可能更依赖于内部指标化的裁量标准，从而造成起诉裁量“法定化”的问题。

　　程序正当的不足。检察机关作出的起诉裁量决定不仅反映了国家政策的贯彻、公共利益的平衡，还直接涉及被追诉人和被害人的利益。酌定不起诉的决定虽然直接消除了被追诉人可能遭受的刑事处罚，但却可能引发行政处罚等非刑罚替代措施的适用。附条件不起诉的决定则为被追诉人施加了相应的考察义务，在一定程度上发挥了行为限制性的作用。对于存在被害人的案件，如若不关照被害人的权益，则无法修复受损的法益，实质性地化解矛盾纠纷。当前起诉裁量制度以审批为主的运行方式没有为刑事政策的引入提供程序正当的基础。被追诉人以及被害人参与性的不足可能会引发对起诉裁量制度合法性和公正性的质疑，甚至削弱司法的公信力。

　　

　　

　　行为逻辑：协商性司法理念。起诉裁量制度涉及检察机关、被追诉人以及被害人。只有在各方主体之间形成共同的价值理念，形塑参与主体的行为逻辑，才能最大限度地发挥起诉裁量制度的功能。基于对报应性正义价值理念以及对抗性程序正义理论的反思，协商性司法理念逐渐在刑事司法领域获得了认同。协商性司法理念不以惩罚为根本目标，不将法院审判作为解决刑事犯罪的唯一途径，而是将主体间的对话、磋商、妥协作为刑事司法程序，注重在公民与国家之间形成一种“合作对话”的机制。

　　以互利正义为正当性基础的协商性司法理念能够为起诉裁量制度的运行提供价值指引。在协商性司法理念的指导下，起诉裁量制度应更加关注参与主体的利益诉求和行为逻辑，通过诉讼主体间的对话和沟通使多元化价值目标的实现成为可能。检察机关可以通过与被追诉人以及被害人的沟通，使案件的处理产生最佳的效果。检察机关可以在法律允许的限度内，就定罪量刑问题换取被追诉人的认罪认罚，简化相应的诉讼程序，提高诉讼效率。一般认为，被害人的利益与被追诉人的利益天然处于对立的一面，但在协商性司法理念的引导下，两者的利益能够实现共存。被追诉人通过向被害人赔礼道歉、赔偿损失，通过履行特定义务修复被破坏的法益，可以获得更为轻缓的处罚；被害人通过对被追诉人的谅解，得到相应的赔偿，可以弥补受到的损害。协商性司法理念背后的恢复性正义，在兼顾被追诉人与被害人利益的同时，更注重修复被破坏的社会关系，能够实现起诉裁量制度参与主体间的良性互动。

　　要素协调：公正效率的平衡。起诉裁量制度的具体构造需要兼顾诉讼效率与司法公正之间的平衡。起诉裁量制度内部要素的协调性决定了制度功能发挥的程度。要素的协调性既包括起诉裁量制度内部各项子制度之间的协调，也包括具体裁量要素之间的协调。

　　第一，权力行使的边界决定了效率价值最大化的上限。划清各类不起诉制度之间的边界，合理调整起诉裁量制度的适用范围，是保障诉讼效率功能发挥的前提。附条件不起诉在设计之初承载了在酌定不起诉的基础上，进一步适度扩大起诉便宜主义适用范围的任务。附条件不起诉的补充性决定了其应当与酌定不起诉形成制度上的衔接。一是应当扩大附条件不起诉的适用范围，在确保案件事实清楚、证据确实充分的基础上，将该制度的适用主体从未成年人扩大至任何社会危害性不大、刑罚需罚性较小的被追诉人。二是合理解释酌定不起诉的适用条件：为了实现犯罪的特殊预防和刑罚的个别化，“犯罪情节轻微”的判断应以可能实际判处的刑罚为依据，而不应仅仅局限于罪名较轻的案件；将“犯罪情节轻微”作为酌定不起诉的前置条件，可以增强不起诉决定的科学性和社会公众的可接受性；“依照刑法规定”并不是指依照某一特定的法条，而是说在对案件进行认定时要以刑法为根据。三是以可能被实际判处的刑罚以及考察必要性作为酌定不起诉与附条件不起诉的界限。附条件不起诉的补充性使其在应然的层面上具有比酌定不起诉更大的适用范围。因此，可以以三年有期徒刑以下刑罚作为附条件不起诉适用的刑罚界限，以一年有期徒刑以下刑罚作为酌定不起诉适用的刑罚界限。此外，是否具有考察的必要性也是区分两者的重要因素。对于可能判处一年有期徒刑以下刑罚，但具有考察必要性的案件，也应适用附条件不起诉。

　　第二，裁量要素的设置为实现司法公正划定了基准。起诉裁量制度的构建需要嵌入特定的限权因素，才能保证权力行使的灵活性不脱逸于司法公正的界限，即应当通过明确裁量要素为起诉裁量权的行使设置相应的基准。一般认为，检察机关考量的因素主要涉及犯罪的性质和情节、被追诉人的相关特征以及被追诉人犯罪后的相关情况，《刑事诉讼法》可以对此作出提示性的规定。认罪认罚也是检察机关考量的重要因素。在酌定不起诉中，被追诉人需要满足“够罪”与“犯罪情节轻微”两个必要条件。被追诉人认罪有助于打消检察官对其不构成犯罪的顾虑，被追诉人认罚则彰显出其真诚悔过的心态并提供其社会危险性较低的佐证。不起诉是被追诉人认罪认罚后获得从宽处理的最理想结果。对于仍需追诉的认罪认罚案件，检察机关可以行使从宽处罚的量刑建议权以及适用何种审判程序的选择权。

　　功能保障：程序正当的构建。程序是制度运行的关键。规范有效的程序不仅能够防止起诉裁量权的滥用，还能为起诉裁量的结果提供正当性的根据。第一，完善起诉裁量制度的决定程序。由检察长作出决定的事项通常具有影响力大、敏感度高、政治性强等特点。在严格的司法责任追究机制、不起诉决定备案审查机制的约束下，绝大多数检察官有能力依法行使起诉裁量权。基于此，检察长可以对裁量的范围、标准等具有普遍性的问题进行指导，规范检察官起诉裁量权的行使。检察长对于办案检察官起诉裁量权的监督可以尝试从“一般监督”转向“特殊监督”“重点监督”，即在赋予检察官独立行使起诉裁量权的同时，对于特殊犯罪类型、社会影响较大、被追诉人尚未与被害人达成和解协议等情形的案件进行审批。

　　第二，完善起诉裁量制度的审查程序。检察机关应当重视保障当事人的程序参与权，听取被追诉人以及被害人的意见并做好释法说理工作。检察机关应当转变内部审批模式，增强不起诉决定程序的公开性和参与性。目前，检察机关关于不起诉的听证主要适用于有较大争议，或者有重大社会影响的案件。对于相对简单的案件，检察机关可以探索建立线上听证、集中听证等新型听证模式。对于一方当事人存在异议的案件，检察机关应当组织召开听证会，允许被追诉人和被害人充分表达自己的意见，在充分听取各方意见的基础上，综合考量影响起诉必要性的因素，作出起诉或者不起诉的决定，并对作出的决定释法说理。

　　第三，完善起诉裁量制度的救济程序。对于被害人直接向法院起诉的案件，法院在受理后应当依法审查检察机关作出不起诉决定所依据的有关案卷材料，重点审查不起诉决定的合法性，而非合理性，避免过度影响不起诉决定的终局性和权威性。相较于被害人而言，被不起诉人的申诉受到的重视程度明显更低。事实上，酌定不起诉的被不起诉人可能面临非刑罚的处置后果，包括刑行衔接后的行政处罚、民事赔偿责任以及社会上的犯罪歧视。基于常理，酌定不起诉的被不起诉人如若认为其实施了犯罪行为，则通常不会对不起诉决定提出申诉。因此，被不起诉人的申诉应当得到足够的重视。被不起诉人对作出不起诉决定的检察机关所作的复查决定不服的，应当有权向上一级人民检察院提出申诉。

　　〔卫跃宁系中国政法大学刑事司法学院、纪检监察学院教授，中国刑事诉讼法学研究会常务理事；马嘉阳系中国政法大学刑事司法学院博士研究生。本文系2023年度国家社科基金项目“数字时代检察机关法律监督制度体系研究”（项目批准号：23BFX126）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：曹菲