以保障法律统一正确实施为根本 依法全面正确履行检察机关法定职能

　　检察机关的职能定位问题是重要的检察基础理论，是保证检察机关依法全面正确履职的关键。应当坚持历史、辩证、发展的观点，从理论、政策、实践等层面真正厘清这一问题，推进检察理论研究深化、检察制度成熟定型、检察实践科学发展。

　　什么是检察？什么是监督？检察和监督是什么关系？这是当前检察理论最突出、最重要的问题。需要全面正确认识和把握中央文件、宪法法律对检察机关职能定位的规定，深入研究，辨识清楚法律监督和其他检察职能、监督与办案的界限等，防止出现一方面把检察机关所有职能都说成是法律监督，另一方面真正属于法律监督的事却没有做或没有做实做好。对长期存在的法律监督职能理解“泛化”及其产生的不良影响，应当引起足够重视。

　　我国宪法和法律早期一般只用“行使检察权”或“检察机关的职权”的提法表明检察机关的职能定位。直到1979年，新制定的《人民检察院组织法》除了仍有“行使检察权”的规定，又首次规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”，1982年宪法也作同样规定。这种既规定“行使检察权”，又规定“法律监督”性质的做法一直延续至今。但长期存在一个问题，即“法律监督”和“检察权”是什么关系？检察机关的性质和职能定位到底是什么？由于对两者关系的理解和解释不同，理论上形成了关于检察机关职能定位的所谓“一元论”和“二元论”之争。“一元论”认为，“检察权”和“法律监督”是同一概念，检察机关各项职权都属法律监督。“二元论”认为，“检察权”和“法律监督”是种属概念，检察权除包括法律监督之外还有其他职权。其中，“一元论”长期是主流观点。最初的提法是“检察机关的各项职能都应当统一于法律监督”，后来发展为“检察机关各项职能（检察履职）内在统一于法律监督的宪法定位”。所谓“内在统一”，是指不论各项具体职能如何，实质上都具有法律监督性质。再后来又提出划分“广义的法律监督”和“狭义的法律监督”，即基于检察机关是国家法律监督机关的宪法法律规定，检察机关的各项职能都属广义的法律监督，特定的监督职能则属狭义的法律监督。

　　把检察机关的各项职能都说成是法律监督，实际是“把一项职能统一到另一项职能上”，虽然无法排除职能多样性，但仍要挂上法律监督的标签。为什么会产生这样的“执念”？主要源于法律监督权的一元论，有两种涵义：一是指在我国的权力结构中，即在国家权力机关的隶属下，只能有一个专门行使国家法律监督权的系统，即检察系统。这是总结“文革”十年法制被破坏，检察机关被撤销的教训而言的；二是指检察机关的各项职能都应当统一于法律监督。而后者则是由前者决定的。因此长期以来，对检察职能的理解一直存在争论，有的对法律监督一元论进行无根据的解读，甚至对法律监督职能进行无原则的扩大，检察制度和检察理论缺乏确定性和统一性。实际上，比起将检察机关的各项职能都“泛化”理解为法律监督，以此树立检察机关权威，明确检察机关的各项不同职能，强调依法全面正确履职，保障法律统一正确实施，是更为重要的。

　　对于上述法律监督职能理解“泛化”的问题，应从历史、法律、政策、理论和实践等方面认真进行反思。

　　第一，党中央的政策文件历来确认检察机关既是法律监督机关，也是司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》规定：“人民法院和人民检察院是国家司法机关”。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》更进一步规定：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关。”这是关于检察机关职能定位的根本性规定。

　　第二，宪法法律和中央文件关于检察职能的具体规定。首先，宪法和法律有关检察机关法律监督性质的规定，是其宪法法律定位，即检察机关在国家机构中的地位和作用，在根本性质上区别于其他国家机关。而宪法法律定位的特定性，并不排除法定职权范围的多样性，在宪法和法律上，任何一个机关的定位都是单一的，但实际上没有任何一个机关的职能是单一的，检察机关也一样，不能将所有的职能都看成法律监督。其次，法律总体上概括检察机关的权力，从来使用“检察权”或“检察机关的职权”的提法，没有使用总括意义的“法律监督权”，两者不能画等号。再次，检察机关宪法定位应当遵循两方面的原则，其一是宪法第134条关于人民检察院是国家的法律监督机关的规定，其二是宪法第127条、第140条关于检察机关同其他相关机关分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律的规定。最后，《人民检察院组织法》第20条具体规定了检察机关的职权，包括侦查权、批捕权、公诉权、提起公益诉讼、诉讼法律监督权、执行法律监督权、刑罚执行法律监督权等，法律监督是检察职权的组成部分，第21条是检察机关法律监督程序方式的基本规范，规定人民检察院行使第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，但该条规定不能适用于行使法律监督以外的其他检察职权。

　　第三，中央文件规定检察机关作为“国家监督体系的重要组成部分”的特殊意义。检察机关职能定位的“一元论”认为，在我国的权力结构中，即在国家权力机关的隶属下，只能有一个专门行使国家法律监督权的系统，即检察系统，并由此决定各项检察职能统一于法律监督。这种理论显然不再适应党和国家监督体系、法治监督体系、执法司法制约监督体系建设的实际，有的观点已经不合时宜。检察机关是国家监督体系的组成部分，就要使之与其他监督相协调。应根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中关于检察机关作为“国家监督体系的重要组成部分”的要求，找准位置、瞄准目标、落实责任，全面准确理解和落实检察机关的职能定位。国家监察体制改革实现国家监察全面覆盖，使检察机关查办职务犯罪职能转移，并对法律监督职能进行一定的调整，各级监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。职务犯罪检察的建立是衔接监察调查和刑事诉讼程序，只是制约关系，而不是监督关系；人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，酌情“可以”由人民检察院立案侦查。在国家监督体系特别是政法领域执法司法制约监督体系建设中，应更加重视既要加强制约、也要加强监督的双重要求。

　　第四，检察机关“保障国家法律统一正确实施”的目标任务。职能定位不是职能本身性质，而是职能的目标任务。1979年《人民检察院组织法》确定检察院的性质是国家的法律监督机关，明确检察机关的职权是维护国家法制的统一；2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确人民检察院是国家的法律监督机关，同时也是“保障国家法律统一正确实施的司法机关”，这是政策文件首次作这样的表述。以“保障国家法律统一正确实施”确定检察机关的司法机关职能定位，并不意味着检察机关的司法职能要统一于“法律监督宪法定位”，而是说检察机关的司法职能要“保障国家法律统一正确实施”，检察机关的法律监督职能和司法职能的目标任务是一致的。“保障法律统一正确实施”的目标任务是各种检察职能的本质，不仅是检察机关作为法律监督机关的职能定位，也是其作为司法机关的职能定位。这一点同人民法院的职能定位不同，2025年发布的《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确：“人民法院是国家的审判机关，承担着惩罚犯罪、保护人民，定分止争、维护公正的重要职能。”

　　第五，检察机关制约和监督体系。党的二十大和二十届三中全会都突出强调执法司法在有效制约监督下运行，促进司法公正。党的二十届三中全会《决定》指出：“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”。法律监督是检察机关法定职权，诉讼制约是检察机关司法职权的主要作用。两者各有各的工作方式、规律和规范，如监督用调查核实手段，制约用司法性审查手段。制约是相互的，但检察机关的制约具有特殊性，目标任务是保障法律统一正确实施。检察机关不能只提加强监督而忽略制约，或者把制约也看成是监督。

　　从上述几个层面的分析可以得出结论，“一元论”提法貌似重视法律监督，实际上犯了一个逻辑错误，把法律监督职能理解“泛化”，混淆了检察机关各项职能的界限，甚至成为影响检察制度成熟定型、造成检察实践难题的主要原因。当前，应当强调检察机关各项职能的根本目标任务的统一性，以目标任务为基点，重新确立关于检察机关职能定位的科学表述，即“检察机关各项职能实质归结于保证法律统一正确实施的目标任务”。围绕这一目标任务，检察机关应当使监督职能和司法职能复合化运作，认真履行法律监督职能，充分发挥诉讼制约作用。理论上实现这样的突破，会使检察学研究豁然开朗，检察制度、检察实践中的难题也会迎刃而解。或许可以说，“法律监督”本身并不是发源于本土的中国特色，其实它源于前苏联的制度，有的甚至可以追溯到更远时期。法律监督职能和司法职能相结合，形成制约监督体系，共同保障法律统一正确实施，才是中国检察制度的突出特色。刑事执法司法制约监督体系是中国刑事诉讼法学自主知识体系和中国检察学自主知识体系中具有标识性意义的重要内容。

　　（作者系中国刑事诉讼法学研究会会长）

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