生态环境司法制度入典的价值与构造

　　生态环境司法制度是生态环境法治的重要一环。编纂生态环境法典是为新时代生态文明建设提供法治保障、推进环境治理体系和能力现代化的必然选择，因而生态环境法典需要对生态环境司法制度进行统筹和规划。生态环境司法制度入典是对生态环境领域的特殊司法规则、程序等进行系统整理与规范，并将其核心内容纳入生态环境法典。

　　

　　

　　生态环境司法制度入典是生态环境治理现代化的需求。“十五五”规划建议提出，“美丽中国建设取得新的重大进展。绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升”。生态环境司法制度入典是对生态环境法治体系的一次全面升级，通过将生态环境司法制度纳入法典，可以明确其在整个环境法体系中的地位和作用，推动形成更加科学、高效的生态环境治理体系。

　　生态环境司法制度入典是生态文明建设司法保障的需要。以法典化的立法方式整合分散的生态环境司法规范和司法经验，由此形成逻辑自洽的规则体系，能为生态环境治理提供一套核心的、可操作的司法指南。一方面，我国现行生态环境司法规范散见于环境保护法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律及相关司法解释，存在规则碎片化、适用冲突等问题，需要通过法典化对生态环境司法制度进行体系化整合，以提升规则统一性、强化制度间的协同效应。另一方面，我国生态环境司法实践在生态环境公益诉讼制度、生态修复责任适用等方面，形成了具有中国特色的司法经验，亟须通过法典化将这些实践成果加以固定和提升，实现制度的规范化和长效化。

　　生态环境司法制度入典是生态环境权益救济的需要。生态环境案件具有技术性强、影响范围广、利益关系复杂等特点，传统诉讼程序难以满足其特殊需求。面对生态环境问题的专业性和技术性，可以通过法典化明确生态环境司法的专门化发展方向，确立专门化的诉讼程序和证据规则等，让生态环境司法得以更加精准地对接生态保护实践，提供更加专业、高效的司法救济，更好维护生态环境权益。

　　

　　

　　为了呼应生态环境司法制度入典的要求，生态环境法典草案（以下简称“草案”）在司法制度架构中进行探索。

　　在总则编与法律责任编的体例设置上采用了“总则编-分则编”的双层架构。总则编明确国家加强生态环境司法保障建设，推动行政机关、监察机关、审判机关和检察机关加强协同配合，为法律责任编规定生态环境责任追究的司法程序奠定了基石。

　　通过总则编和法律责任编对生态环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度进行了确认和完善。一方面，在生态环境民事公益诉讼的原告资格上，草案重申了环境保护法中社会组织提起生态环境民事公益诉讼的权利和条件，为社会组织积极参与环境保护提供了明确的法律保障。另一方面，在诉讼类型上，草案确立了生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼、检察机关提起生态环境公益诉讼、社会组织提起生态环境民事公益诉讼等诉讼形态，为生态环境保护提供更加系统、多元的法律手段。

　　建立了行政和司法的联动机制以及相关诉讼的衔接规则。第一，草案规定了行政和司法的联动机制。违反国家规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构应就生态环境损害赔偿责任与责任者进行磋商，若磋商不一致，行政机关可提起诉讼。第二，草案明确了生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的衔接。若地方人民政府、相关部门、机构不开展磋商，或者虽进行磋商但未达成一致且不提起诉讼的，人民检察院或符合规定的社会组织可依法向人民法院提起诉讼。第三，草案畅通了海洋生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的衔接。海洋生态环境损害赔偿责任者不承担损害赔偿责任，草案规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。这既是对行政机关在生态环境治理中积极作用的强化，避免因程序衔接不畅导致行政和司法程序间的脱节，也是对不同类型公益诉讼的协同，防止生态环境利益的保护不周和司法资源的浪费。

　　规定了举证责任分配、禁止令、支持起诉和法律援助规则等特殊规则。考虑生态环境案件的特殊性，通过优化诉讼规则，适当减轻原告的举证责任，增强受损害方的诉讼能力，从而保障生态环境受损害方的合法权益，有助于增强司法救济的实效性，确保司法公正。

　　

　　

　　体例上强化总则编引领与法律责任编衔接。总则编作为统摄生态环境法典的总纲，其对生态环境司法的规定直接决定其在生态环境治理体系的定位与功能。结合生态环境治理实践需求与法典体系化要求，总则编关于生态环境司法的内容可作以下规定。一是明确生态环境司法作为生态环境权益救济最后防线的定位；二是运用提取公因式的立法技术，形成完备统一的生态环境司法制度基础框架，消除规范适用的冲突；三是强化生态环境司法的协同机制，明确司法机关与其他政府部门、社会组织的定位，形成治理合力。

　　法律责任编作为生态环境司法制度的主要载体，需在总则编的价值指引下，对生态环境司法的特殊制度系统规定。一是确定生态环境诉讼的集中管辖。生态环境案件往往具有专业性和跨区域性。集中管辖有利于生态环境利益的保护、法律适用的统一和司法效率的提高。二是明确“三审合一”的审理机制。同一污染环境、破坏生态行为可以同时诱发民事责任纠纷、行政责任纠纷、刑事责任纠纷，不同性质的生态环境诉讼案件在主张、抗辩、证据等方面存在共通性。为保证对环境公共利益的统筹救济，节约司法成本，可以明确“三审合一”的程序规则。三是明确风险预防和生态修复理念的适用。生态环境损害具有不可逆性，对潜在重大风险的提前干预比事后救济更具必要性，可以将预防性诉讼纳入调整范围。生态修复是生态环境责任实现的核心要求，可以明确直接修复优先，替代性修复为辅的适用原则。四是注意不同生态环境诉讼形态的衔接，形成生态环境利益救济的合力。五是确定特殊的执行规则，主要解决生态环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼中的执行难题，从而保证生态环境公共利益救济落到实处。

　　内容上聚焦绿色职权主义诉讼模式。绿色职权主义诉讼模式是经实践形成的适配生态环境案件的模式，即以职权主义为基础，酌采当事人主义成分。在生态环境法典中确立、巩固该模式，需把握法院职权主导角色，针对生态案件跨区域、多法律关系交织等情况，确定生态环境司法基本制度。

　　法院职权主导的事实查明制度，是破解生态环境案件科技关联性强、因果关系复杂难题的基础。一是赋予法院依职权启动专业调查的权力，对查明因污染环境、破坏生态引发的案件事实专门性问题，法院可依职权委托具有资质的机构出具鉴定意见、监测数据、评估报告，或聘请技术调查官全程辅助审判；二是建立专家陪审制度，吸纳具有专业知识的专家参与陪审，弥补当事人专业能力不足；三是整合多元证据资源。将生态环境部门在执法中收集的监测数据、事件调查报告等材料纳入证据体系，同时建立证据证明力清单制度，法院对刑事、民事、行政证据进行统一审查，按真实性、可靠性编制清单。

　　生态整体性导向的集中管辖与“三审合一”制度。生态环境具有跨区域性、系统性特征，生态环境诉讼具有治理体系复杂性和利益关联广泛性的特点，法院需通过优化职权配置打破地域分割与传统诉讼程序壁垒，强化司法对生态系统的整体保护。在管辖制度方面，需明确中级人民法院以上可根据辖区情况制定生态环境案件集中管辖方案，打破行政区划对生态保护的割裂，解决跨区域案件管辖冲突问题。在审判组织机制方面，建立“三审合一”制度，既允许环境审判机构对相互关联的环境诉讼有合并审理的权力，也允许他们对含有多重利益、多元法律关系的纠纷进行综合审理，依据案件情况，确定程序使用的顺序和证据规则的适用要求，实现生态环境利益的系统救济。

　　利益平衡的举证责任与裁判规则。绿色职权主义模式以生态环境公共利益优先，通过规则设计平衡各方利益，既要确保生态环境得到有效保护，又要防止权力滥用对当事人合法权益的损害，还要兼顾经济发展和社会进步的需求。一方面，实行举证责任分层配置。私益事实遵循谁主张谁举证，对当事人诉讼能力悬殊的情形，法院可适度依职权调查取证；公益事实由法院强化职权调查，若当事人怠于主张或举证不能，法院应主动释明并委托专业机构查明。另一方面，进行预防性裁判与利益衡量，将具有损害社会公共利益重大风险纳入诉讼受案范围。生态环境法典中明确，修复责任应作为生态环境责任的优先形式。实践中补植复绿、碳汇认购等替代性治理修复措施已成熟，应纳入生态环境法典予以肯定，同时要注意替代性治理措施要以生态功能恢复为核心考量，避免形式化适用。

　　全程职权监督的生态修复执行制度。执行规则应按照完整的修复闭环思路，结合生态环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼执行存在专业性强、持续性长等特点，构建法院主导、多方参与的执行监督体系，明确法院在执行启动、方案审查、修复验收等环节的主导权，强化行政机关的协同义务。同时，可以考虑设立生态环境损害赔偿基金制度，统筹生态环境损害赔偿制度、生态环境公益诉讼制度所涉及生态环境损害赔偿资金、赔偿金的管理使用基本规则等，保证其能被有效用于生态环境保护及修复。

　　处理好不同类型生态环境诉讼的衔接。在生态环境公益诉讼与私益诉讼的衔接方面，一是可以探索建立公益诉讼与私益诉讼的并行处理机制，允许在同一诉讼程序中同时处理公益诉讼和私益诉讼的相关请求，以减少诉讼成本，提高司法效率；二是应明确公益诉讼与私益诉讼在赔偿顺序、赔偿范围等方面的协调规则，促进受损生态环境的及时修复，并实现个体权益的合理救济。

　　当生态破坏、环境污染行为触及刑事领域时，刑事诉讼与公益诉讼可依托“三审合一”机制实现程序统合，并与其他赔偿机制有效衔接。检察机关可在提起公诉时一并提起公益诉讼，由同一审判组织合并审理，在追究刑事责任的同时，同步判令生态修复等公益责任。

　　生态环境公益诉讼与行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼，也需明确边界、调整启动条件，通过合并审理形成监督与追偿的协同。它们都以生态保护为目标，但主体与侧重不同。生态环境公益诉讼由社会组织或检察机关提起，侧重维护社会公共利益，生态环境损害赔偿诉讼由行政机关提起，注重弥补国家生态利益损失，需通过规则明确二者边界。

　　社会组织提起的和检察机关提起的生态环境民事公益诉讼也应构建顺位关系，以检察机关优先性保障公益保护的权威性与持续性。对同一生态环境公益损害行为，若检察机关已提起公益诉讼，社会组织不得再行起诉；社会组织公益诉讼的裁判生效后，检察机关发现修复未达标等问题的，可依法提起新的公益诉讼，形成持续的监督与补充保护。

　　（作者系长沙理工大学法学院教授）

　　● 责任编辑：高瀚伟