红树林保护行政公益诉讼的现实困境与创新路径

　　红树林地处热带、亚热带陆海交界，是交织蓝绿、连接山海的生态纽带。广东省湛江市是我国红树林分布面积最大的地级市。2023年4月，习近平总书记在湛江市考察时强调，“这片红树林是‘国宝’，要像爱护眼睛一样守护好”。检察机关要从行政公益诉讼的实践出发，分析影响红树林保护的问题及成因，尝试构建红树林综合保护的创新路径，以高质效的检察履职推动实现人与自然和谐共生。

　　

　　

　　充分释放红树林价值的必然要求。红树林具有重要的生态价值和社会经济价值，在改善沿海生态环境、维系生物多样性、高效固碳储碳等方面意义重大。红树林的生态养殖、绿色旅游、科学研究、碳汇交易等功能也不断完善。根据行政诉讼法第25条第4款规定，生态环境和资源保护是行政公益诉讼的法定领域之一，保护红树林成为检察机关的职责所在。

　　契合行政公益诉讼的制度功能。行政公益诉讼制度是习近平法治思想的原创性成果，其制度功能在于加强对行政违法行为的司法监督，以检察权监督行政权的规范行使，推动解决深层次治理难题，维护国家利益与社会公共利益。具体到红树林保护领域而言，针对行政权履职不到位，致使红树林存在被污染和破坏的情形，检察机关应当立足法律监督和社会公共利益保护职能定位，通过磋商、检察建议、提起诉讼等方式督促职能部门加强监管，推动红树林综合保护。

　　

　　

　　2021年12月，湛江市检察院和湛江红树林管理局共同开展红树林保护公益诉讼专项监督活动，本文选取2022至2025年的办案数据进行实证分析。4年来，湛江市检察机关共立案办理红树林保护行政公益诉讼案件85件，发出检察建议73件，两个案例入选省级以上典型案例。案件整体呈现以下4个特点。

　　红树林保护案件整体变化平稳。2022至2025年，红树林保护行政公益诉讼立案数分别为22件、31件、21件、11件，数量呈现先上升后下降的趋势，整体变化较为平稳。

　　红树林保护成为海洋环境类案件的重要组成部分。红树林是陆地向海洋过渡的重要湿地生态系统，受海洋环境质量影响较大。2022至2025年，检察机关立案办理的红树林保护案件占同期海洋环境类案件的34.55%。分年度看，2022至2025年，涉海案件数量逐年下降，分别为106件、64件、43件、33件，意味着红树林保护案件占比呈整体上升趋势，分别为20.75%、48.44%、48.84%、33.33%，成为海洋环境类案件的重要组成部分。

　　被监督行政机关相对集中。办案数据显示，被监督行政机关共有五大类，分别是：乡镇政府（含镇政府和街道办）、自然资源（含红树林专门管理）部门、农业农村（含海洋综合执法）部门、生态环境部门、其他部门。其中，被监督行政机关为乡镇级政府的有39件，占45.88%。乡镇级政府负有按照属地管理原则协助主管部门进行监管的职责，承担总体管理责任。其他被监督行政机关则是对特定领域具有法定职责的监管部门，如湿地保护、水污染治理、固体废弃物清理等，数量分别为：自然资源部门23件、农业农村部门10件、生态环境部门9件、其他部门4件。

　　破坏红树林的因素复杂多样。红树林的破坏因素包含自然因素和人为因素。自然因素主要是外来生物入侵和病虫害破坏，人为因素则包括非法狩猎和围塘养殖作业、固体废弃物污染、水体污染、违规搭建设施等。办案实践发现，影响红树林正常生长的因素通常不止一种，自然与人为破坏因素时常交织混杂，破坏湿地生态平衡和红树林生长环境。例如，湛江廉江市检察院办理的案件中，小花老鼠蝴红树林稀有种群既受到外来入侵植物无序扩张的影响，也有固体废弃物污染、水体污染等问题，红树林生存空间逐渐被侵蚀。

　　

　　

　　行政公益诉讼的制度功能有待进一步释放。一是公益损害认定难题。红树林位于海陆交界区域，现场取证难度较大，检察机关调查核实以拍照为主，技术支持手段有待完善。二是履职主体界定难题。根据法律法规规定，多个行政机关对红树林湿地负有监管职责：红树林专门管理部门负责红树林保护区的日常管理工作，包括环境监测和常规巡护；农业农村部门和海洋执法部门负责行使海洋环境保护领域的行政处罚权及相关的行政检查权、行政强制权；自然资源部门负责红树林湿地的总体监管协调；属地乡镇政府要协同参与湿地保护，各部门间存在职能交叉情形，对检察机关合理选择监管主体提出更高要求。三是治理合力需要加强。检察机关与其他部门的交流联络相对有限，协作激励与评价机制也相对欠缺，仍需进一步释放协作效能。

　　行政机关的监管力度和手段存在不足。行政职能交叉影响监管力度。红树林保护可能涉及自然资源、农业农村、红树林专门管理部门、属地政府等多个行政机关职责，各职能部门间信息共享和沟通协作机制不够完善，加上行政执法机构和日常管理部门相分离，执法协调机制不健全，未能形成监管合力。行政监管手段也存在一些不足。监管方式以人工巡护为主，利用科技手段相对不足，对于保护区范围外的红树林湿地难免存在监管盲区。

　　红树林生态补偿和修复机制有待完善。一是生态补偿金尚未实现全覆盖。根据有关规定，红树林周边的养殖户可以获得生态补偿金，以弥补因保持自然纳潮造成的减产损失。例如，湛江市经开区探索由红树林管理局、属地政府和村民小组三方签订协议，确定补偿面积、补偿标准和补偿金额，补偿金按年发放。由于财政资金紧张，湛江市其他地区未能普及该做法，部分养殖户在补偿金发放后仍不时损毁红树林，违规成本较低。二是生态修复成效有待提升。目前，红树林修复缺乏统一技术规范，检察机关跟进监督通常仅止于树苗栽种阶段，行政机关后续管护力度有待加强，树苗存活率难以保证。

　　经济利益与生态环境保护的矛盾较为突出。湛江市是广东省海域面积最大、海岸线最长的地级市，沿海水产养殖业较为发达。由于养殖塘内长期保持较高水位，红树林植株被海水浸泡，导致大量红树林缺氧枯死。受经济利益驱使，违规发包和承包的养殖塘屡禁不止，其中部分养殖塘因长期闲置，内部长满了自然生长的连片红树林群落，翻新改造旧塘必然需要砍伐、淹没红树林植株。同时，部分民众持有“祖宗海”观念，未能理解海域的国有属性，养殖塘没有办理海域使用权属证明，执法监管难度较大，简单的退塘还林不利于解决生态保护与民众生计之间的矛盾冲突。

　　社会公众的知晓度和参与度相对不足。民众对红树林价值认知需要加强。部分民众尚未充分了解并认可红树林的生态价值和社会经济价值，社会公众实质化参与红树林保护力度也有待加强。司法实践中，大部分案件以检察机关督促行政机关履职为主，少部分案件邀请专家学者参与，民众整体参与度仍需提高。

　　

　　

　　把握监督重点充分发挥行政公益诉讼制度效能。把握行政公益诉讼督促、协同的制度功能是推动红树林湿地综合保护的题中应有之义。为此，检察机关应当以“可诉性”为核心开展监督，尊重行政机关的专业职能和裁量权，推动行政权依法行使，提升监督的精准性和规范性。“可诉性”包括适格诉讼主体、公益损害事实、违法行为和法律明确授权等4个要件。红树林保护属于生态环境和资源保护领域，具有法律明确授权，因此，应当重点审查另外3个要素。在行政公益诉讼中，适格诉讼主体指检察机关和负有法定监管职责的行政机关，违法行为则包括违法行使行政职权和不作为，两者联系紧密，具有审查逻辑上的先后次序，故一并讨论。

　　公益性审查，精准确定红树林湿地生态损害事实。准确认定红树林资源损害事实是高质效办案的前提条件。检察机关要借助科技和专业力量，综合运用现场勘察、无人机航拍建模与测绘、卫星遥感等手段，参考专家意见和快速检测结论，解决事实认定难题。根据行政公益诉讼不同环节的取证要求，全面调查红树林湿地受破坏的类型、范围、程度和成因，完善证据链条。例如，在确定外来生物、病虫害影响红树林生态环境的种类和范围时，检察机关可以参考专家意见或鉴定意见协助个案办理。

　　合法性审查，准确把握行政机关依法全面履职的标准。一是行政机关负有保护红树林湿地的法定监管职责。准确查找法律法规规章规定的行政机关监管依据，参考三定方案等规范性文件，综合衡量履职能力、履职效果等要素确定监督对象，确保法律适用的精准性。通常而言，选择拥有行政处罚、行政强制等具体职权的行政机关作为监督对象更有利于解决公益损害问题。

　　二是行政机关具有履职可能性。在行政机关具有监管职责的前提下，只要公益损害属于行政职权应当解决的范畴，则具有履职可能性，缺乏资金、缺少专门人才等涉及行政权具体行使的问题一般不构成无法履职之抗辩。若存在行使行政权以外的合理阻却事由，如生态修复技术手段限制、严重阻碍地方经济发展等，则很难要求职能部门完全履职。

　　三是行政机关已经全面履职。既要考察行政违法行为与生态损害事实之间的关联性，也要遵循主客观相一致原则。受行政程序、技术条件、气候变化等客观因素影响，红树林治理和修复的时间可能超过法定期限，如果职能部门已依法穷尽行政监管手段，且没有违法履职或不作为的主观故意或重大过失，便可以认定行政机关已全面履职。对于久拖不决、反复出现的红树林湿地损害问题，行政机关未采取整改措施或整改不彻底的，检察机关应当依法起诉，以“诉”的确认提升监督刚性。

　　构建协同高效的综合监管机制。注重执法司法协同。制定和落实红树林保护权责清单，整合各职能部门力量，明确职责分工，建立完善信息共享、联席会议、联合督办等工作机制，形成执法司法良性互动。推动现有协作机制的实质化运作，常态化开展办案协作和日常交流，加强行政执法与刑事司法衔接，善于挖掘行政公益诉讼监督点，推动职能部门加强监管。设置协作机制运行正向评价指标，作为各部门工作成效的重要参考，探索将协作监管机制实施情况纳入党委督查、人大执法检查事项，增强协作质效。强化科技赋能监管。将红树林保护区纳入国土空间规划电子围栏，推广“卫星遥感+无人机巡护+智能水位监测”系统，自动预警异常水位，同步动态监测水质、生物多样性等数据，提升监管水平。

　　健全生态补偿和修复机制。一是完善生态补偿机制。修订生态补偿协议，明确生态补偿金的计算方法和标准，综合考虑红树林群落生态价值、养殖户经济损失、当地经济发展水平等因素，制定科学合理的补偿方案。加强补偿金使用管理，将生态补偿金发放与红树林保护成效挂钩，对违规使用人暂停或追回补偿金。二是优化生态修复机制。制定统一的红树林修复标准，确定修复流程、技术要求和验收条件。践行恢复性司法理念，以“原地同面积同功能修复”为基础，结合水文、土壤等因素制定修复方案。探索异地补种、碳汇认购等修复方式。三是注重后期管护。提升红树林修复全程评估与动态监测水平，引入第三方机构或专业人士监督验收，检察机关可以派员现场见证，保证生态修复效果。

　　因地制宜合理开发利用红树林资源。试点推广种养耦合模式。该模式指高处种植红树林，低洼处养殖水产品，形成多层循环的生态养殖布局。要结合关键环节研究制定符合本地实际的操作细则，包括：合理规划养殖区域、科学选择养殖品种、加强流程生态检测与产品效益评估等，兼顾红树林湿地保护和经济可持续发展。探索建立生态补偿与产业转型扶持相结合的机制。加强政府、企业、科研机构和社会组织间的协作，通过财政补贴、技术支持、培训指导、市场推广等多种途径，引导养殖户从传统养殖逐步向生态养殖过渡，提升水产品质量，打造红树林生态养殖品牌，从根本上缓解经济利益与生态保护之间的矛盾。推动生态旅游新业态发展。围绕文旅要素打造特色游玩品牌，设置观景台、海上栈道、科普馆、美食街等沉浸式游玩体验项目，提供多种形式的生态旅游活动，如划船、垂钓、观鸟、露营、生态研学等，让游客感受红树林的独特魅力。

　　构建多方参与的红树林保护格局。加强普法科普宣传。检察机关可以联合职能部门、社会组织，围绕重要时间节点多渠道开展宣传活动，常态化开展巡查管护、清理垃圾等公益活动，让红树林保护理念深入人心。完善公众参与工作机制。建立志愿者培训和管理机制，制定统一的培训计划和管理办法，提升志愿服务水平。邀请更多社会人士加入“益心为公”志愿者开展办案协作，共护红树林生态环境。完善激励与反馈机制，对表现突出的组织与个人予以表彰、奖励和宣传，激发公众参与的积极性和主动性。

　　检察机关通过行政公益诉讼程序保护红树林，既可以督促行政机关履职，也有利于完善生态补偿和修复机制，缓解经济发展与环境保护的矛盾，提升民众参与生态保护的积极性。检察机关应当构建以“可诉性”为核心的规范框架，对行政机关是否履行红树林监管职责进行公益性审查和合法性审查，以充分发挥行政公益诉讼的制度功能。同时，推动构建综合监管、生态补偿与修复、价值实现和科教宣传“四合一”工作机制，实现对红树林湿地的综合保护。

　　（作者系广东省湛江市人民检察院公益诉讼检察部四级检察官助理）

　　● 责任编辑：黄慧