建构海洋开发与保护的平衡性法治方案

　　

　　当今世界正经历百年未有之大变局。面对陆地资源的匮乏，海洋已成为大国资源争夺的重点，海洋实践成为多元司法观碰撞的中心。为防止、减缓并扭转全球海洋功能的衰退趋势，2021年，联合国发起“海洋科学促进可持续发展十年”倡议，呼吁整合全球海洋领域的资源和力量，科学地保护海洋，实现海洋的可持续开发与利用。在此背景下，享有“海洋宪章”之称的1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），已有170个缔约国，占联合国会员国总数的88%。作为发展中国家在重大国际谈判中取得的胜利果实，《公约》的普适性奠定了其在全球海洋治理中的核心地位。我国是《公约》的缔约国，持续维护现有法律体系的效力，推动更多国家加入这一体系，是应有之义。

　　国家海洋边界的划定，是参与全球海洋法治体系建设的基础保障。根据《公约》规定，一个沿海国可主张的最远管辖海域是大陆架。沿海国以勘探和开发为目的，对大陆架上一切非生物资源以及属于定居种的生物都享有主权权利。其范围包括从沿海国领海基线量起至少200海里的海床和底土。对具有地理优势的宽陆架国家，可延伸其大陆架至距离领海基线350海里（或2500米等深线向海100海里）的海床和底土。超出200海里的区域是外大陆架，其外部界限的划定被视为沿海国主张的“最远线”。由于外大陆架埋藏着丰富的矿产资源，其权利主张源于沿海国对《公约》的法律解释和弹性适用，因此，我国有必要根据《公约》积极主张国家管辖范围的“最远线”，为服务海洋经济高质量发展提供重要区域基础和法理支撑。截至2025年7月31日，作为沿海国管辖海域“最远线”的守护者，联合国大陆架界限委员会（以下简称“委员会”）已收到108份200海里外大陆架划界主张（包括11份修正案），其中已完成审议并作出建议的共40份。由于审议“最远线”的工作涉及法律、地理、地质、水文等多项学科，委员会工作难度大，推进节奏缓慢。此外，2023年12月9日，作为《公约》的非缔约国，美国发布《关于外大陆架区域外部界限的公告》（以下简称《美外公告》），主张横跨七片海域、约100万平方公里的200海里外大陆架区域。如何维护缔约国在200海里外大陆架的合法权益，有效约束非缔约国在全球公域的单边行为，已成为《公约》缔约国、委员会以及负责守护国际海底区域的国际海底管理局（以下简称“管理局”）共同面对的海洋法治难题。

　　引导全球深海矿产资源的有序开发，是落实海洋强国战略的现实任务。随着全球海洋科技加速发展，大国深海矿业活动快速回暖，蕴藏着巨大战略资源的深海已成为大国竞争的重点。目前，国际海洋学界已确认，全球深海蕴藏着极为丰富的多金属结核、热液硫化物和富钴结壳等矿物资源。例如，天然气水合物（可燃冰）全球储量高达16.7亿吨，可供人类使用1000年；锰结核储量高达3万亿吨，可供全人类使用1万年。根据国际能源机构的新近报告，受到风电、电动汽车、电子产品和机器人等产业蓬勃发展的影响，到2030年，全球对关键稀土元素（钕、镨、镝）的需求将比2020年增长近四倍；到2040年，清洁能源技术对钴的需求预计将从2020年的15%增至69%，对镍的需求将从8%增至61%。全球资源需求的重大调整，推动了国际社会对深海采矿的强烈关注，海洋大国竞相推进话语建设与控制能力布局。例如，美国通过国家报告《21世纪海权合作战略》明确深海已成为美国海权最重要的区域。继《美外公告》之后，2025年4月，特朗普政府签署行政命令，大力推动美国企业在国际海底区域开展采矿活动。随后，拥有3块海底矿区的加拿大金属公司（TMC）宣布，其美国子公司已正式启动向美国国家海洋和大气管理局申请国际海底矿物勘探和商业回收许可的程序，试图绕开管理局推进深海采矿进程。此类非法单边行为引起了全球环保主义组织的强烈批评。以法国为首的“要求暂停深海采矿”联盟的成员国数量已增至38个，它们以科学不确定性和生态风险高为由，强烈要求国际社会立即暂停全球深海采矿行为。2025年6月9日，管理局秘书长莱蒂西亚·卡瓦略表示，任何国家的行政命令都不得与国际法相抵触，任何国家不得在国际海底进行矿产开发的单边行为。未来，管理局的工作重点是改变深海采矿监管行动迟缓、监管制度模糊等现状，尽快建立健全监管框架，细化包括制定制裁措施、违约追责以及许可证发放等规则，推动其工作向制度更加透明、落实更加包容、问责更加有效的方向发展。

　　构建人海和谐的生态环境，成为全球海洋治理引领者的必然使命。海洋是减缓和适应气候变化的主要领域，在碳循环过程中发挥着重要的作用。从全球气候变化的场域看，国际海洋环境治理呈现明显司法化趋势。2021年10月31日，安提瓜和巴布达、图瓦卢成立了小岛屿国家气候变化和国际法委员会（以下简称“小岛屿国家委员会”）。2022年8月26日，小岛屿国家委员会请求国际海洋法法庭就气候变化与海洋环境保护问题发表咨询意见。2023年3月29日，联合国大会通过决议，请求国际法院就各国在气候变化方面的义务发表咨询意见。2024年5月21日，国际海洋法法庭发表涉气候变化咨询意见。2025年7月23日，国际法院就在减缓气候变化方面对所有缔约方发表咨询意见。国际法院认为，气候变化与海洋法等相关法律文书已经对缔约方设定了法律义务，各国应该对全球气候变化采取行动，否则须承担环境损害的赔偿责任。从我国实现“双碳”目标的进程看，海洋作为世界上最大的碳汇体，通过海洋活动和海洋生物吸收并固存大气中的二氧化碳，发展海洋碳汇是人类应对气候变化和高效实现“双碳”的必然选择。精准核算海洋碳汇的经济价值，是探索推进海洋碳汇交易、促进海洋经济绿色低碳转型的前提条件。在实际操作中，海洋碳汇价值的测算方法多样，包括市场价值法、替代成本法、碳税法等。受到不同区域的海洋碳汇特点和海洋监测技术影响，尚未形成统一核算标准，海洋碳汇的数据监测网络有待完善。此外，我国应密切跟进“全球塑料公约”的国际谈判进展。面对全球塑料污染这一严峻环境挑战，自2022年以来，已有160多个国家在联合国框架下开展多轮政府间谈判，致力于制定一项具有法律约束力的“全球塑料公约”。2024年12月，在塑料污染政府间谈判委员会第五次会议上，各国在责任分担、治理路径等重要议题上仍存分歧，谈判没有取得突破性进展。海洋塑料污染的国际法规制正式形成后，我国相关产业将面临新的转型。年入海塑料垃圾总量、历史海洋塑料垃圾清理量等治理目标，将推动我国海洋治理从产业链末端“应急式清理”转向系统性“全生命周期防控”，在塑料生产、使用、废弃等各项环节贯彻海洋保护新要求。

　　

　　

　　为了推动我国海洋经济高质量发展，积极推进海域分层立体利用，深度参与全球海洋治理，有必要制定海洋开发与保护的平衡性法治方案，为我国海洋治理顶层战略保驾护航。

　　首先，从国家管辖海域的权益维护角度看，应持续推进案头研究或地区合作勘探，评估外大陆架的资源潜力，量化各国管辖权拓展的经济价值。这不仅可以支持委员会的中国籍委员在联合国工作会议中发声更具有说服力，还可为管理局正在推进增强国家200海里外大陆架矿产资源缴付与国际海底利益分配制度的一致性工作贡献中国智慧。作为负责任大国，我国有义务维护包括大陆架制度在内的现行海洋法律体系，保障委员会在审议200海里外大陆架主张的权威性，派遣具有法学、科学和外交背景的复合型人才协助委员会在审议工作中，弥合科学与法律认知差异，提升审议效率，在巩固我国200海里外大陆架划界主张的话语权基础之上，防范实体与程序规则对发展中国家不利。

　　其次，积极推动管理局的实务工作向纵深演进。管理局作为《公约》设立的重要涉海机构，是践行符合国际社会整体利益的海洋秩序观的“守护者”，负责监管国际海底的宝贵资源由全人类公平共享。目前，正处于深海采矿规则制定的关键期，我国既要正视环保主义者对深海环境保护与资源可持续开发的客观需求，又需兼顾相关国家对深海采矿的经济期待。针对深海采矿行为的合法阈值、海洋环境保护与资源利用平衡等问题，进行具体的预案设计，尤其是在惠益分享机制的安排、生态保护区的规划和有序开发的框架建构方面展现大国的引领作用。国际海底的采矿问题不仅是单纯的技术或环境问题，更是各国政治与经济的重要交汇点。我国应协助管理局完成相关法律的制定工作，规范未来国际深海采矿行为，在凝聚国际社会的基础上实现国家实践的高效协同。

　　最后，海洋的流动性和循环性放大了气候变化对海洋产生的负面效应，增大了海洋塑料污染的治理难度。产业结构、科技水平等现实差异导致发展中国家与发达国家在相关问题的立场上存在着天然分歧。作为全球海洋治理的重要参与者，我国应推动对以公平原则为核心的国际法进行实质性解释，将共同但有区别的责任原则作为海洋治理的责任分配原则，避免传统的绝对平分理念带来实质的不公允现象发生。一方面，在制定关于海洋塑料污染的回收利用指标时，应充分考虑不同国家的发展水平、技术能力、地理特点。在海洋命运共同体理念指引下，给予发展中国家应有的资金或技术援助，增加国家之间互帮互信的情感投入，有助于凝聚国际社会共识、推动区域合作。另一方面，广泛开展海洋碳汇的核算工作，深入了解海洋碳循环过程、机理与发展趋势，加速形成海洋碳汇的系统政策。重点包括加强技术、法律、政策的合作性研究，探索将海洋碳汇核算纳入政府日常管理，推动智库部门通过调研和汲取国际先进实践经验，形成在全国层面可用于海洋碳汇参考的方法学，并探索建立海洋碳汇市场交易机制。同时，关注渔业碳汇、微生物碳汇等具体核算指标的认定，提出我国海洋碳汇核算管理条例草案，对核算边界、固碳周期、信息披露、责任追溯等作出明确规定，为建构科学、规范、严谨的国际海洋碳汇核算标准体系提供中国方案。

　　（作者系浙江大学光华法学院副教授，浙江当代海洋法治研究院兼职研究员。本文系中央高校基本科研业务费专项课题“‘数字治理’语境下国际海洋开发与保护的平衡性分析”的阶段性研究成果。）

　　● 责任编辑：王昆