陆海统筹视角下海岸带开发保护的法治对策

　　海岸带是陆海交界的独特生态系统和经济带，其治理成效关乎国民生计与海洋强国建设全局。2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》明确将陆海统筹确立为基本原则，为海岸带治理确立了法治航向。

　　

　　

　　海岸带作为海洋经济发展的重要区域，是生态安全的重要屏障，其开发保护水平直接关系“人海和谐”战略目标的实现。当前，我国海岸带治理机遇与挑战并存，亟须从国家战略高度统筹破解。

　　国家战略部署下的制度完善需求。党的十八大以来，党中央把海洋强国建设提升到了新的高度，明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。中央财经委员会第六次会议专门对海岸带空间统筹规划、统筹开发、统筹保护作出部署，2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》建立了生态环境分区管控制度、重点海域综合治理制度，明确开发利用海洋和海岸带资源。但现行《中华人民共和国海域使用管理法》停留在以平面用海为主的发展阶段，对水面、水体、海床、底土不同的空间维度未作出明确的权属划分，其“平面确权”的制度逻辑不能满足目前“立体开发”的发展要求。

　　在沿海地区海洋经济倍增计划执行中，“实践创新在先，制度供给滞后”的矛盾更为凸显。例如浙江省明确2025年海洋生产总值增速需比全省GDP高出1%，对海岸带资源的高效开发利用提出了迫切要求，但“渔光互补”“立体养殖”等新型用海方式的快速发展，亟需法律制度的有效支撑，需要通过立法创新的方式完善法律供给，以保障国家战略的贯彻落实。

　　地方实践探索的协同化需求。沿海各省份因地制宜进行了一些有益的探索，为进一步推进全国制度创新积累了宝贵经验。比如山东省东营市针对沿海单一用海效益不高的问题，尝试“渔光互补”开发，实现水面光伏发电和水下养殖的分层利用；海南省三亚市在崖州湾科技城试验“生态修复承诺制”，要求海岸带开发企业预留生态环境修复保证金；浙江省象山港进行蓝碳交易试点，聚焦拓宽生态保护资金渠道，积极探索海草床碳汇、贻贝养殖市场化机制；广东省深圳市前海尝试对填海区域进行“分层出让、复合利用”，有效提高海岸带空间开发利用效率。

　　当然，地方实践存在规则不统一、标准不健全等困境，一定程度上影响着治理效能的整体提升。就全国而言，山东省“渔光互补”类项目权属登记存在“不统一”问题，同类项目经由不同地区办理权利注册过程中审批规定存在差别，登记权利的边界不尽一致；海南省生态补偿资金的使用情况及其监管强度不均衡；粤港澳大湾区作为跨行政区划的集聚型用海区，缺乏区域性冲突协调机制，区域用海纠纷解决效率偏低。地方对海岸带空间创新应用实践探索，亟须国家层面统一规则的引领与规范。

　　国际治理规则变革下的国内制度衔接与完善。海洋开发养护具有跨界性特征。《联合国海洋法公约》(UNCLOS)要求沿海国通过陆海统筹实施海洋环境治理，东亚海环境管理伙伴关系计划(PEMSEA)等地区机制提倡跨界的海岸带综合管理。同时，现代海洋治理机制正在经历巨大变化，“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用”(BBNJ协定)等新规则，也对各国海岸带治理制度建设提出了新要求。

　　在海岸带立体开发、生态补偿等方面，我国地方实践已积累了不少特色经验，但尚未转化为国际规则的话语权。针对蓝碳交易、海洋国际纠纷解决等领域，我国沿用的规则与国际规则的标准存在明显差异，亟须通过制度创新实现国内实践与国际规则的有效衔接，增强我国在全球海洋治理中的制度性话语权。

　　

　　海岸带开发保护的法治路径

　　破解海岸带开发保护的法治瓶颈，需立足陆海统筹原则，在强调生态环境保护优先的前提下，探索海域立体分层确权的国内规则完善与国际规则衔接机制，构建系统完备、科学规范、运行有效的法治体系。

　　构建立体分层确权法律体系，破解空间利用冲突。针对“平面确权”与“立体开发”的制度适配问题，需从立法完善与技术支撑两方面发力，建立适应多用途用海需求的权属管理制度。积极推进海域使用管理法的修改，建议增加“立体分层确权”专章，从立法上确定海岸带空间的分层划分原则、权利类型、取得途径、流转机制。此外建议同步开展《海岸带空间保护条例》的立法工作，与生态环境法典草案生态保护编所聚焦生态保护的基本原则、监管体制、具体保护措施等不同，《海岸带空间保护条例》的立法建议更侧重细化落实陆海统筹原则的实施路径，确立“保护优先”的用海顺序，将山东“分层出让”、深圳“复合利用”的实践经验上升为制度，形成“法律-行政法规-部门规章”的配套衔接制度，针对性回应海岸带空间开发的特殊治理需求。另外，相应的技术保障可借鉴自然资源部在渤海湾试点的“智慧海域”监管平台建设经验，建立国家级海岸带三维地理信息平台，通过汇聚海洋测绘、生态环境、用海审批等数据，动态监管各层级空间开发行为，通过技术支撑和大数据分析对立体分层设立确权提供可靠的技术支撑。

　　创新生态保护协同机制，强化全链条治理。海岸带生态系统具有脆弱性与复杂性特征，需要构建“预防-治理-修复”全过程的海岸带生态保护体系，解决主体责任不清、投入少、参与少等深层次问题。第一，建立资金支持模式，建设“蓝碳+金融”的新型蓝碳项目，将符合条件的海洋碳汇项目逐步纳入全国碳排放权交易市场，为浙江象山港贻贝等可证实的科学蓝碳项目确定碳汇计量方法与机制，将碳汇收益专项投资到海岸带生态修复项目中。另外，探索国外“生态修复指数保险”等可持续发展经验，保险费率、信贷优惠与企业履约生态修复情况挂钩，激发企业的生态责任，形成“开发-保护-收益”的正向循环。第二，强化全生命周期责任约束的管理制度，总结吸收山东日照“生态修复基金”（项目投资额1‰-3‰的比例）、海南三亚“修复保证金”（项目动工前缴纳）等方面的实践探索经验，建立全国统一的“海岸带开发项目生态责任清单”，明确定位开发主体的项目规划、开发建设和运营管理、退出等“全生命周期”的生态保护责任，并将履约结果纳入企业信用评价，并对失信严重的开发企业进行市场准入限制，建立硬约束机制。第三，探索多主体协同治理。丰富公众参与的途径。形成类似于天津市“净滩行动”的海岸带生态保护公众参与制度，组建生态环境保护志愿服务小组；健全生态环境保护民事、行政公益诉讼制度，明确公民、法人和社会组织为诉讼主体，畅通生态修复的权利救济，建立“政府主导、企业主责、社会协同”的生态环境保护格局。

　　深化国际规则对接与协同，提升制度性话语权。在全球海洋治理新格局形成过程中，需把海岸带法治革新与国际规则制定紧密结合，以中国经验赋能国际方案构建，坚决维护国家海洋权益。一是注重规则输出。通过借鉴《联合国海洋法公约》进行相关规则制定，将我国创新的立体分层确权、蓝碳交易以及生态补偿等纳入国际软法建设，提高规则话语权。二是系统梳理“舟山规则”（保税燃料油供应规范）等地方标准的成功经验，依托国际组织或区域合作，以国内示范辐射为域内乃至国际行业惯例提升制度影响力。三是加强对外交流与合作。依托东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）等区域项目，搭建“海岸带可持续发展技术交流平台”，优先输出三维地理信息、生态修复技术应用等技术与成果，为东南亚、非洲等发展中国家提供技术培训和技术援助，通过技术输出传递我国海岸带治理理念，打造互利共赢的区域合作格局。四是健全争议解决机制，强化跨境海岸带纠纷司法、仲裁能力建设。助力上海、海南国际海事司法中心建立健全涉外案件审判机制，组建涉海审判领域精通国际法、海洋知识等交叉复合的司法人才团队，提升复杂跨境涉海纠纷的审理能力；推动中国海事仲裁委员会适时修改完善仲裁规则，积极运用“数字仲裁”等信息技术手段，提升纠纷解决的效率，为我国企业走出去筑牢法律保障，坚定维护国家海洋权益。

　　

　　推进海岸带开发保护法治创新是一项系统工程，需要强化顶层设计、鼓励地方探索、健全风险防控，确保各项措施落地见效。

　　强化顶层统筹，破解体制机制障碍。海岸带治理部门涵盖了自然资源、生态环境、交通运输、农业农村等多部门。建议在国家层面设立统一的海洋监管部门，统筹涉海立法、执法、监管工作，实现“一个部门管海洋”的统一集中管理局面。在执法方面，推广浙江省“一支队伍管海洋”的改革经验，整合海洋行政执法力量，构建跨区域、跨部门联合执法体系，消除“多头执法”“重复执法”情况。另外，建立全国海岸带治理的典型执法案例库，系统汇集多用途用海矛盾调处、生态修复等典型执法案例，为各地执法提供参照，推动执法规范化。

　　鼓励地方先行先试，完善“实践-评估-推广”机制。我国沿海地区自然条件、发展阶段差异较大，海岸带法治创新要坚持分类指导、因地制宜。未来可选取山东、浙江、海南、广东等基础较好的省份开展试点，赋予其在立体分层确权实施细则、蓝碳交易模式、生态补偿标准等方面的改革自主权，鼓励差异化探索。建议建立国家层面的试点评估机制，由自然资源部、司法部等部门牵头，组织专家定期对地方创新实践开展评估，重点考察制度的创新性、可操作性、适用性、借鉴性和推广价值，形成“成熟一个、推广一个”的机制。比如，对实践检验可行的山东省“渔光互补”确权模式、浙江省蓝碳交易机制等，及时写入国家立法或政策文件，推动地方优质经验上升至国家制度。

　　健全风险防控体系，筑牢海岸带安全发展底线。海岸带开发保护领域涉及主权安全、生态安全、经济安全等风险，要搭建全要素、多层次的风险防控系统。打造“政治-经济-安全”三维风险预警体系，打通外交、自然资源、生态环境、金融部门数据平台，对跨境涉海的主权争端、生态退化、海洋经济金融等风险，实施动态监测、评估、预判提醒、及时应对。着力加强冲突治理效能。制定海岸带多用途用海冲突协调规则，明确生态保护、航运、渔业等用海类型冲突的优先级顺位，搭建“政府协调调解-仲裁-诉讼”的阶梯式化解体系，提高争端化解效率；将风险防范纳入海岸带开发利用项目的评估过程，实施“风险评估否决票制”，以此建立涉海冲突的源头治理机制。

　　海岸带开发保护立法探索是贯彻党中央陆海统筹、人海和谐战略部署的客观需求，是促进海洋经济发展、建设海洋强国的重要依托。未来应当进一步健全海岸带开发管理制度的法律法规，深化技术和机制创新，建构效能评价系统，不断完善海岸带开发保护法制供给，为我国海岸带开发保护筑牢制度根基，同时向全球海岸带治理贡献中国方案和中国智慧，推动构建海洋命运共同体，实现人海和谐共生的现代化。

　　（王佳艺系湖州师范大学经济管理学院副教授，王璐系湖州师范大学经济管理学院讲师）

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