气候变化催生海洋之困：中国法治实践如何破局？

　　联合国政府间气候变化专门委员会发布的第六次评估报告《综合报告》指出，人类排放温室气体等活动已导致全球升温约1.1°C，致使全球每个区域都已感受到因人类活动而造成的气候变化影响。该报告还进一步揭示了气候变化带来的海温上升、海洋酸化、海平面上升等问题，以及由此引发的珊瑚礁死亡、海岸带侵蚀等次生问题。在《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方会议召开前夕，“2025海洋与气候变化的对话”发布了非正式总结报告，报告中也指出了气候变化对海洋生态环境造成的严重影响。上述报告的结论引发了国际社会在国际法层面治理沿海和海洋生态环境以应对气候变化的讨论。作为应对气候变化及沿海和海洋生态环境保护的积极践行者，中国不断强化海洋法治建设，在破解气候变化下海洋困局中的地位和影响力日益凸显。

　　

　　大气与沿海和海洋生态环境间存在的互动影响、相互作用，后果日益显现。正确认识气候变化与沿海和海洋生态环境的互动关系，是探究如何破解气候变化下海洋困局的前提。一方面，气候变化深刻影响着沿海和海洋的生态环境。气候变化导致沿海和海洋出现海水升温、海洋酸化等一系列海洋环境恶化现象，进而引起生物多样性锐减等沿海和海洋生态系统危机。另一方面，科学也证明了沿海和海洋的环境和生态系统保护情况对气候变化具有反作用。气候变化与沿海和海洋生态环境之间的互动关系体现出大气、沿海和海洋生态环境相互影响的逻辑，即“大气-沿海和海洋环境-沿海和海洋生态系统”逻辑。

　　在此逻辑下，因全球气候变化所致的沿海和海洋生态环境破坏对全球交通、贸易等领域产生了重大影响，破解气候变化所催生的海洋之困已成为全人类面临的共同挑战。国际社会有必要加强团结合作，共同推进应对气候变化下沿海和海洋生态环境治理。治理是一个动态、持续的过程，具有复杂性。法律作为治理的手段之一，与环境治理密切相关，是应对气候变化下沿海和海洋生态环境保护问题、破解气候变化所致海洋之困的抓手。法治在形式上表现为“法律之治”，在实质上则为“良法善治”。海洋法治强调借助“良法”以实现沿海和海洋生态环境的“善治”，是实现应对气候变化下沿海和海洋生态环境治理，破解气候变化所致海洋之困的有效路径。

　　

　　

　　2015年12月，第21届联合国气候变化大会通过了《巴黎协定》，并以该协定明确了各国将全球温升控制在工业化前水平的2℃以内，并努力限制在1.5℃的目标。在这一气候目标下，国际社会在立法层面形成了包括气候变化、沿海和海洋环境保护、沿海和海洋生物多样性养护等多个领域的国际法律规范，为各国明确了共同的责任，从而推动各国共同落实上述目标。在国际司法机构层面，2024年国际海洋法法庭（ITLOS）发表的咨询意见（以下简称“ITLOS咨询意见”）则重申了1.5℃的温控目标，并敦促各国采取必要措施以实现这一目标。2025年国际法院（ICJ）气候义务咨询意见（以下简称“ICJ咨询意见”）同样强调《巴黎协定》缔约国有义务编制、通报和保持连续和渐进的国家自主贡献，以实现将全球气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5℃以内的目标。上述两份咨询意见进一步展现出气候变化背景下沿海和海洋生态环境国际法律治理的雄心。但应当指出，ITLOS咨询意见以及ICJ咨询意见对1.5℃温控目标的聚焦，使得通过沿海和海洋生态环境法治来应对全球气候变化的努力面临挑战。

　　ITLOS咨询意见以及ICJ咨询意见将气候变化应对和海洋环境保护义务混同，同样造成气候变化应对的本末倒置，使得本应强调适应效果的沿海和海洋生态环境法治，在气候变化应对所应发挥的功能定位方面面临巨大挑战。首先，ITLOS咨询意见强调，温室气体构成《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）中所指的海洋环境污染。据此，如果国家未采取一切必要措施防止、减少和控制包括人为温室气体排放在内的海洋环境污染，特别是未能确保其管辖或控制下的活动不造成超越主权范围的环境损害，则需依据《公约》承担违反保护和保全海洋环境的责任。其次，ICJ咨询意见在认可温室气体排放可构成“海洋污染”之外，还进一步强调了《公约》下海洋环境保护义务与气候变化应对义务之间的联系。ICJ咨询意见要求各国采取一切必要措施保护和保全海洋环境，使之免受气候变化不利影响，否则构成国际不法行为，可引发包括停止不法行为、保证不再重犯、向受害国提供充分赔偿等国家责任。最后，《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称BBNJ协定）于2026年1月17日生效，而BBNJ协定在争端解决部分援引了《公约》第十五部分的内容，意味着包括强制仲裁在内的有拘束力的争端解决方法将成为日后解决协定解释与适用相关争端的重要法律方法。鉴于BBNJ协定在环境影响评价以及包括海洋保护区在内的划区管理工具议题下，将气候变化列为考量因素。并且，协定缔约国又具有一定的确保其活动免于造成因气候变化而给海洋和生态环境造成不利影响的严苛审慎义务压力，不排除缔约国面临源自气候变化因素的BBNJ协定适用方面的争端诉求或申请。气候变化应对给现有海洋法治体系带来的系统性压力，由此可见一斑。

　　

　　

　　国家是联结应对气候变化的沿海和海洋生态环境国际法治和国内法治的桥梁。不仅国际法能够成为国内法创制与实践的模范法，国内法也可以成为国际法发展的理论和实践基础。中国的国内法实践为国际社会破解气候变化催生的海洋之困提供了理论和实践基础，体现在以下方面：

　　其一，中国引领性地开展生态环境法典编纂工作，设置绿色低碳编，把在经济社会中存在的具有生态属性、发挥生态功能、达至生态目标的行为和系统纳入法律调整范围。绿色低碳发展编就减缓气候变化、适应气候变化、实现碳达峰碳中和等进行了系统的规定，其制度设计充分体现了生态环境法典草案对气候变化形势下的低碳减排和包括海洋在内的生态系统的健康承载能力保护的有机融合。生态环境法典的立法实践对既有国际法律规范的解释与完善具有借鉴意义。一方面，生态环境法典草案通过绿色低碳发展编将减排与经济社会发展紧密结合。这一思路有助于启发气候变化应对国际法律规范的缔约方在进行相应国际法律规范解释和完善的过程中，实现经济增长和气候变化应对双重目标的有机结合。另一方面，生态环境法典草案注重将海洋生态系统特别是海洋健康承载能力的保护纳入法律框架，并重视对海洋生态系统的气候变化影响和风险评估，提升海洋生态系统适应气候变化的能力。这一思路有助于启发各国在进行相应国际法律规范解释和完善的过程中，强化气候变化背景下海洋生态系统的适应性能力建设。

　　其二，中国建立了较为完善的自然保护地法律体系，为在海洋区域建设国家公园、海洋保护区、自然公园等提供了法律保障。生态环境法典草案生态保护编规定，国家逐步将自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的特定陆域和海域纳入国家公园管理，实行严格保护。自然保护区条例规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。国家公园法规定，国家公园是由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。我国现有的自然保护地立法采用的陆地和海洋区域的划分方法，体现了对海洋自然保护地建设的重视，同时也寄希望于通过加强海洋保护地建设，在实现海洋生态环境保护的同时应对气候变化问题。中国自然保护地法律体系建设的实践对国际法律规范完善的借鉴意义在于，中国自然保护地法律体系建设秉持了人与自然和谐共生的理念，注重在保护的同时发挥国家公园的经济、社会、文化等价值。这一思路可启发各国在进行相应国际法律规范解释和完善的过程中，注重运用划区管理工具，实现生态、经济、社会文化等多重目标的协调。

　　其三，中国于2023年完成海洋环境保护法修订。新修订的法律坚持系统观念、协同增效，对海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治陆源污染物对海洋环境的污染损害等领域的具体规定进行了细化与完善。这些立法成果使得海洋生态保护、海洋环境的污染损害防治等领域的具体制度设计从防治海洋环境污染，转向海洋环境污染防治和海洋生态环境保护并重。海洋环境保护法的修订为应对气候变化的沿海和海洋生态环境国际法律规范的协同问题提供了参照。具言之，海洋环境保护法系统性观念的引入可供国际社会参考，进而将增强国际法律规范之间的协同纳入具体条款及其解释和适用中。此外，海洋环境保护法强调从源头上预防和控制海洋污染，特别是陆源污染物的防治。这一思路向国际社会展示了如何更好地解决因气候变化导致的沿海和海洋生态环境保护问题，避免造成气候变化应对义务与沿海和海洋生态环境保护义务相混同。

　　

　　

　　中国为解释和完善既有的国际法律规范提供了中国方案。首先，针对应对气候变化应以哪个部门国际法为核心工具的问题，中国明确提出，气候变化应对国际法律规范在应对气候变化问题上具有核心地位，而《公约》在保护和保全海洋环境免受气候变化不利影响方面发挥辅助作用。2024年10月，时任中国外交部条法司司长马新民在联大全会审议国际法院报告时强调，中国期望国际法院强化以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》为核心的国际气候变化法在合作应对气候变化方面的基础性和优先性地位。2025年10月，生态环境部应对气候变化司司长夏应显强调了中国关于2025年联合国气候变化大会基本立场和主张，指出要坚守并落实《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》所确定的目标、原则与安排。其次，对于减缓和适应制度的实施，中国在《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会上作出逐步推进甲烷排放控制的减排承诺，同时与世界银行等国际机构合作，依托气候变化应对国际法律规范推动了一系列应对气候变化的项目和计划，为其他发展中国家提供了宝贵支持和帮助。第三，对于相应国际法律规范之间协同的促进，中国同各国一道推动气候变化应对领域、沿海和海洋生态环境保护领域国际法律规范的衔接。中国在其承办的联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会通过的《昆明宣言》中，同其他缔约方一道承诺加强《生物多样性公约》与现有多边环境协定的合作协调。

　　中国将在既有实践的基础上，依托国家顶层设计引领应对气候变化的国际海洋法治变革，破局气候变化背景下的海洋之困。2025年中国作出了一系列顶层设计。第一，坚持“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念，为破局气候变化背景下海洋之困提供理念遵循。党的二十届四中全会再次强调了“两山”理念的重要性。“两山”理念深刻阐明了经济发展与生态环境保护的内在统一性，强调了人与自然和谐共生关系。在该理念的指引下，我国将着力推动海洋生态环境治理与海洋经济高质量发展的协同。同时，在应对气候变化领域，我国将实现降碳、减污、扩绿、增长的协同。第二，深化国际合作，为破局气候变化背景下的海洋之困凝聚全球合力。2025年7月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，我国要深度参与全球海洋治理，加强全球海洋科研调查、防灾减灾、蓝色经济合作。中国将在强化国内海洋治理的同时，进一步深化气候变化背景下全球海洋治理的国际合作，共同增进人类生态环境福祉、书写全球生态文明建设新篇章。第三，破局气候变化背景下的海洋之困需形成全方位的法治保障。“十五五”规划建议明确指出，要坚定维护海洋权益和安全，提高海上执法和海事司法能力。通过强化海洋执法、司法的能力建设，有利于为破局气候变化背景下的海洋之困提供更为全面的法治保障。第四，坚持以国际法律规则为破局气候变化背景下的海洋之困提供有益的国际环境。2025年中国发出了全球治理倡议。应对气候变化下沿海和海洋生态环境国际法律规则是各国行为的共同准绳，为各国破局气候变化背景下的海洋之困提供了基本的依据。通过激活国内法治和国际法治的磅礴力量，有助于以确定的规则应对不确定的气候之变，以更好建设人类的蓝色家园。

　　（作者系南开大学法学院教授）

　　● 责任编辑：曹菲