BBNJ协定：国际海洋法完善与发展的重要里程碑

　　历经特设工作组（2004-2015年）、筹备委员会（2016-2017年）和政府间大会（2018-2023年）三个阶段的持续磋商与推进，2023年6月19日，国际社会以协商一致的方式正式通过《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称BBNJ协定），长达19年的国际立法进程落下帷幕。作为1982年《联合国海洋法公约》框架下的第三个执行协定，BBNJ协定凝聚了国际社会以多边主义应对海洋风险和挑战的共识，被视为国际海洋法演进历程中具有里程碑意义的重要成果。联合国秘书长古特雷斯称赞该协定是一项历史性成就，并指出其彰显了多边主义的力量。77国集团和中国强调协定的通过是外交与多边主义的胜利，更是发展中国家的胜利。BBNJ协定自2023年9月20日联大高级别周期间开放签署后，已于2025年9月19日达到第60份批准书、核准书、接受书或加入书交存的生效门槛，并于2026年1月17日正式生效，自此引领全球海洋治理迈入新的历史阶段。

　　BBNJ协定立法进程的启动主要基于两大动因：其一，经济发展与科技进步推动国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的多重价值日益凸显，相关资源的研究、开发和利用展现出广阔的商业前景，而针对这一新兴领域的国际法律规范却长期处于缺位状态；其二，人类对海洋及其资源的竞相开发与无序攫取，已实质性威胁国家管辖范围以外区域的海洋生态系统及生物多样性，而既有国际法律规范受制于自身制度性缺陷，难以有效应对由此引发的治理挑战。BBNJ协定在此立法背景下应运而生，旨在回应全球海洋治理在新时期面临的新问题。具体而言，该协定适用于约占全球海洋总面积三分之二的公海和国际海底区域，聚焦海洋遗传资源及其惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让等四大核心议题，锚定“确保国家管辖范围以外区域海洋生物多样性当前及长期的养护和可持续利用”的立法目标，致力于填补国际海洋法领域的法律空白、完善并发展其制度体系，将对国际海洋秩序和国家海洋利益产生广泛而深远的影响。

　　

　　自20世纪70年代以来，科学家在世界各大洋的洋底热液喷口和冷泉区陆续发现独特的深海生态系统和丰富的生物多样性，并将其中的深海遗传资源逐步应用于医药医疗、生物合成、美容护肤等领域，海洋遗传资源因其所具有的潜在经济价值，受到国际社会广泛关注。2003年，《生物多样性公约》秘书处、联合国海洋事务和海洋法司共同编写的研究报告指出，《生物多样性公约》和《联合国海洋法公约》在深海遗传资源的法律规制方面皆处于法律空白。为避免发达国家凭借其技术优势垄断相关科研与商业利益，在广大发展中国家积极推动下，BBNJ协定第二部分针对海洋遗传资源及其数字序列信息创设出一套特殊的法律规范，填补了国际海洋法在此领域的制度空白。

　　BBNJ协定采取回避式策略处理海洋遗传资源的法律属性问题。纵观BBNJ协定的立法进程，发展中国家和发达国家围绕海洋遗传资源的法律属性展开激烈博弈，双方立场存在难以调和的根本分歧，因而BBNJ协定最终并未对该问题作出直接且明确的界定。从案文内容来看，BBNJ协定第二部分未设置关于海洋遗传资源法律属性的条款，未将其定性为《联合国海洋法公约》第136条所确立的“人类共同继承财产”范畴，亦未引入任何与公海自由相关的表述，以此规避争议。同时，BBNJ协定在“一般规定”部分将“人类共同继承财产原则”和“公海自由”并列纳入一般原则范畴，此种制度设计平等回应了发展中国家与发达国家两大阵营的基本诉求，为双方在协定实施过程中保留了基于自身立场进行规则解释的弹性空间，是多边主义框架下利益折中与妥协的典型体现。

　　BBNJ协定为海洋遗传资源及其数字序列信息构建了具体制度安排。详述之，其核心内容包括以下四个方面：第一，建立信息通报制度，通过对海洋遗传资源及其数字序列信息的获取活动进行全链条溯源与监测，进而为后续惠益分享的有序推进奠定基础。第二，严格规范传统知识获取，明确缔约方应通过国内措施，以确保获取土著人民及当地社区持有的、与国家管辖范围以外区域海洋遗传资源相关的传统知识时，必须基于自由、事先和知情同意或批准，同时保障土著人民及当地社区的充分参与并订立共同商定条件。第三，建立旨在实现公正和公平分享惠益制度，既纳入技术转让、能力建设等非货币化惠益分享形式，又明确了货币化惠益分享的分步落实方案。第四，设立获取和惠益分享委员会，赋予其制定惠益分享指南、提升透明度以及保障货币与非货币惠益得到公正和公平分享的职能。

　　

　　划区管理工具是保护海洋环境和生物多样性的重要手段，常见类型包括国际海事组织为国际航运活动划定的特殊区域和特别敏感海域、联合国粮食及农业组织为渔业活动划定的脆弱海洋生态系统以及国际海底管理局为深海采矿活动划定的环境特受关注区、环境影响参照区、环境保全参照区等。海洋保护区是众多划区管理工具中的一种类型，具有独特的法律地位和生态保护功能。在BBNJ协定通过前，国际社会已发展出有关建立海洋保护区及其他划区管理工具措施的法律规范、法律职能并开展相应实践，但既有规制却存在显著缺陷。BBNJ协定第三部分的规定对此提供了重要补充，首次以国际条约形式对海洋保护区和划区管理工具作出明确定义，更为重要的是，为包括海洋保护区在内的划区管理工具的设立和运行提供了普遍适用、明确且直接的法律依据。可以预见，BBNJ协定的生效将显著推动海洋保护区及划区管理工具的规范化设立与系统化发展。

　　BBNJ协定明确了海洋保护区及划区管理工具的建立程序。根据规定，海洋保护区及划区管理工具的建立程序具体分为四个步骤，体现出共同参与和集体决策的特征：一是提交提案，即由一个或多个缔约国提案，并提交秘书处；二是提案的公布和审查，即秘书处在收到书面提案后予以公布，并交由科学和技术机构进行初步审查，根据审查意见修改后重新公布；三是对提案开展协商和评估，提案方与各国、民间社会、土著人民和当地社区等利益攸关方就审查通过的提案开展协商，在考虑利益攸关方、科学和技术机构的意见和信息的基础上，对提案修订后交由科学和技术机构评估；四是由缔约方大会作出决策，决策程序以协商一致为一般规则，在未能达成协商一致的情况下，应由出席并参加表决缔约方的四分之三多数作出，但须由三分之二多数确定，已穷尽为达成协商一致的所有努力。与此同时，BBNJ协定亦引入了特殊情况下的紧急措施机制：若某一自然现象或人为灾害已经或可能对国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性造成严重或不可挽回的损害时，缔约方大会可通过特别程序紧急建立海洋保护区或划区管理工具。

　　BBNJ协定为海洋保护区及划区管理工具的运行提供制度保障。为确保缔约方严格遵守并落实相关决定，BBNJ协定一方面明确规定缔约方的遵约义务，即其应确保其管辖或控制下在国家管辖范围以外区域开展的活动，符合海洋保护区及划区管理工具的相关决定，并推动其作为成员的相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构采取措施，以支持实施有关海洋保护区及划区管理工具的决定和建议。另一方面则建立了监测与审查机制，要求缔约方单独或集体向缔约方大会提交执行情况报告，并授权科学和技术机构对海洋保护区及划区管理工具开展监测与定期审查，评估其实施有效性及目标达成进展，向缔约方大会提供意见建议，根据其作出修订、延长期限或撤销等决定或建议。

　　

　　作为保护和保全海洋环境的重要工具，环境影响评价是指在决策前预先调查环境状况、提出替代方案，并就各方案可能造成的环境影响进行预测、评估与比较，最终选择最有利于环境的决策方案。《联合国海洋法公约》第206条虽对海洋环境影响评价作出原则性规定，要求各国对可能造成海洋环境重大污染或重大和有害变化的计划活动进行评估并提交报告，但该条款未能明确界定海洋环境影响评价的具体范围和核心内容，缺乏可操作性。在此基础上，BBNJ协定第四部分针对国家管辖范围以外区域海洋活动的环境影响评价义务展开制度建构，通过细化相关法律规范，促使国家管辖范围以外区域环境影响评价制度的规范性与可操作性得到实质性增强。

　　BBNJ协定分步骤规定了环境影响评价的基本流程。根据BBNJ协定，对于在国家管辖范围以外区域计划开展的活动，其环境影响评价的基本流程主要包括四个步骤：首先，若计划活动对海洋环境产生的影响可能超出轻微或短暂的程度，或活动的影响未知或知之甚少，缔约方应对该活动进行筛选。该步骤是环境影响评价的前置程序，旨在判断哪些活动需要进行环境影响评价。在BBNJ协定框架下，若缔约方有合理根据认为计划活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，则应依照程序启动环境影响评价。其次，缔约方应编写和公布环境影响评价报告，并由科学和技术机构考虑、评估并提出评论。该步骤是环境影响评价的核心程序，将决定环境影响评价工作的质量。再次，缔约方应基于环境影响评价决定是否开展海洋活动，确保该活动以符合防止对海洋环境造成重大不利影响的方式开展。该步骤是对环境影响评价的成果运用，彰显环评工作在海洋活动决策中的实践价值。最后，缔约方应负责监测授权活动进行中、结束后的环境影响，审查授权活动的环境监测报告，并有权要求已授权活动采取相关管理措施，甚至暂停或终止活动。该步骤是环境影响评价的后续延伸，旨在防止和处理经环评后决定开展的活动对海洋环境产生重大不利影响。

　　BBNJ协定大幅度提高了环境影响评价的国际化程度。BBNJ协定框架下环境影响评价的国际化因素明显增强，呈现出链条完整、主体多元和规则统一等三大特征。就链条完整而言，BBNJ协定在环境影响评价的基本流程中为国际社会的全程参与提供了制度化渠道，各方能够通过提出评论、表达关切、参与协商、提供建议等方式参与环境影响评价程序。就主体多元而言，除拟开展计划活动的缔约方主导环境影响评价程序外，其他缔约方、科学和技术机构以及利益攸关方皆可根据BBNJ协定参与环境影响评价，形成广泛的参与网络。就规则统一而言，对于同环境影响评价密切相关的事项，BBNJ协定授权由科学和技术机构制定统一的标准和（或）指南，供缔约方大会审议和通过。该规定表明，任何缔约方无权单独确定与环境影响评价相关的重要事项，确保环境影响评价进程在统一、透明、可预见的规则体系下运作。

　　BBNJ协定完善了与国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用相关的能力建设和海洋技术转让制度

　　能力建设以及海洋技术转让是增进全球海洋治理领域公共产品供给的两个关键要素。鉴于发展中国家在海洋治理实践中普遍存在技术与能力短板，为帮助发展中国家缔约方有效执行协定规定、推进制度落地，BBNJ协定第五部分系统完善了向发展中国家提供能力建设和转让海洋技术的制度框架。BBNJ协定明确要求相关工作需在提供方和接收方的共同协商和合作的基础上，开展由国家驱动的、透明的、有效的和迭代的进程，同时也是参与型、跨领域和促进性别平等的进程。此外，BBNJ协定后续将设立专门的能力建设和海洋技术转让委员会，研究能力建设和海洋技术转让的合作模式，加强并推进相关制度落实。

　　

　　除前述四个核心议题外，BBNJ协定对国际海洋法完善和发展的标志性贡献，在于其被赋予在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性治理框架中，进行总体国际协调与促进合作的关键职能，该职能促使BBNJ协定有效缓解国家管辖范围以外区域海洋生物多样性治理长期存在的碎片化样态，填补既有海洋治理框架在合作与协调方面的法律空白。不仅如此，BBNJ协定还对《联合国海洋法公约》规定的国际海洋法法庭咨询管辖权、争端解决程序的适用范围等事项作出重要调整，事实上起到了修订《联合国海洋法公约》的效果。

　　综上所述，作为《联合国海洋法公约》框架下诞生的第三个执行协定，BBNJ协定是国际海洋法完善和发展的重要里程碑。其不仅拓展了国际海洋法的规制范畴，更细化了国际海洋法的制度设计，为丰富国际海洋法律体系、推进全球海洋治理作出了实质性贡献。作为快速发展的海洋大国，中国在公海和国际海底区域拥有广泛且重大的利益诉求，全程深度参与BBNJ协定立法进程的各个阶段并贡献了中国智慧、方案和力量。在BBNJ协定通过后，中国率先于开放签署首日完成签署，于2025年10月28日经第十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，正式完成国内批约程序并成为协定缔约国。BBNJ协定对国际海洋法的完善与发展为中国维护和拓展海洋权益带来了全新机遇，也对我国的履约提出了相应挑战。立足这一背景，中国宜结合自身深海远洋活动的现实状况与发展需求，明晰自身利益定位，强化顶层统筹谋划，以更加主动的姿态顺应国际海洋规则演进趋势，切实捍卫合法海洋活动空间，稳步推进海洋强国建设。

　　〔施余兵系浙江大学光华法学院副院长、教授，庄媛系厦门大学法学院博士研究生。本文系国家社会科学基金重大专项“新时代海洋强国建设”（20VHQ014）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：孙雅南